南海搜救机制的现实抉择——基于南海海难事故的实证分析

向 力

(山东大学 法学院，山东 济南250100)

我国自2002年与东盟签订《南海各方行为宣言》以来，通过“中国－东盟海事磋商机制会议”、“落实《南海各方行为宣言》高官会议”以及《落实中国－东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》，不断地推动与南海诸国的海上搜救合作。2011年第六届东亚峰会，我国进一步提出设立30亿元“中国－东盟海上合作基金”。在此种背景下，有关南海搜救机制的主流观点是，只有通过加强与南海诸国的区域合作，才能提高南海海上搜救能力与效率，从而为南海航运安全提供有力保障［1－3］。此种观点的形成，显著地受到了官方外交行为的影响，并未建立在对南海搜救实践的实证分析基础上。考虑到南海诸国在海上搜救领域的国家利益存在重大差别，同时，海上搜救合作极易受到国际关系的影响和掣肘，当前主流观点值得商榷。为此，本文将对国际海事组织(IMO)数据库南海海难事故及其搜救进行实证分析，以此检验主流观点的确当性，在此基础上就南海搜救机制的路径选择提出管见。

一、南海海难事故与南海诸国的关系

IMO海难事故统计数据库①Global Integrated Shipping Information System(GISIS):Marine Casualties and Incidents．显示，自1984年5月24日至2014年5月24日，南海海域共发生海难事故89件。其中，非常严重事故60件，严重事故21件，较严重事故1件，未区分严重级别的海难事故7件②IMO海难事故统计数据库将海难事故的级别区分为“非常严重的事故(very serious casualties)”、“严重事故(serious casualties)”、“较严重事故(less serious casualties)”和“海上事件(marine incidents)”四级。其中，“非常严重的事故”指造成船舶全损、人员死亡或严重污染的事故，“严重事故”指不构成非常严重的事故但发生火灾、爆炸、碰撞、搁浅、触碰、恶劣天气损害、冰损、船体裂缝或疑似船体缺陷的事故，“较严重事故”指本身不构成非常严重的事故和严重事故，但基于记录有用信息的目的，其本身包括“危险事件(hazardous incidents)”和“未遂事故”的海上事件，其余则归入“海上事件”。。鉴于南海海难事故的官方搜救主要由南海诸国海上搜救机构实施，南海搜救机制的形成与运行很大程度上取决于这些国家的作为，本文主要从南海海难事故与南海诸国的关系角度对当前89件海难事故进行统计分析。由于南海诸国均非方便旗国，在这些国家登记注册的船舶与之具有实质联系，因而船舶国籍可作为确定南海诸国与南海海难事故亲疏关系的首要标准。对IMO数据库南海海域海难事故作船旗国检索，南海诸国所属船舶发生的海难事故如表1所示。

表1 南海诸国所属船舶海难事故统计

从表1可以发现，在南海诸国所属船舶发生的南海海难事故中，中国在海难事故数、非常严重事故数、严重事故数三项统计上均位居首位。其中，中国海难事故数是越南的1．6倍，泰国的2．6倍，新加坡的3．3倍，菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨的6．5倍。

按照发生海难事故的船舶所属国籍进行统计，仅能在一定程度上揭示南海诸国与南海搜救的关系。由于开放登记国的存在，实际为南海诸国控制、经营的船舶往往会悬挂开放登记国的国旗，较之船旗国，南海诸国与此类船舶具有更紧密的联系，是其海上利益关切之所在。此外，在海上搜救实践中，当海难事故发生于一国所属水域或临近海域时，该国通常主动或被要求进行海上搜救。因此，对南海诸国与南海搜救关系的全面考察，除需从船旗国角度进行分析外，很有必要结合海难发生地、海上搜救主体、沿海国、海难事故报告者④在IMO海难事故统计数据库中，每件海难事故的统计表中均有“海难事故报告者”(Reporting Administration)和“沿海国”(Coastal Administration)两项内容。等指标进行统计分析。以船舶所属国籍、海难发生地点、海难搜救主体、海难事故报告者、沿海国作为确定一国与海难搜救具有实质联系的标准，对南海海域89件海难事故与南海诸国的关系进行分析，可以发现，较之前述从船旗国角度进行的比较，南海诸国与南海海域海难事故的实质联系呈现出更大的差异(详见表2)。

表2 与南海诸国具有实质联系的南海海难事故统计

上述统计表明，与中国具有实质联系的南海海难事故数位居首位，多达40件，占南海海难事故总数的44．9%。综合表1、表2的统计可发现，在南海海域，无论是南海诸国所属船舶发生的海难事故数，还是与南海诸国具有实质联系的海难事故数，中国、越南、新加坡和泰国均位居前四名，且中国和越南始终占据一、二位。

二、南海海难事故搜救实践

(一)南海搜救的类型

综合IMO海难事故数据库的搜救情况⑤从研究角度而言，该数据库有关海难事故的统计信息存在两大缺陷: 其一，早期海难事故统计信息非常简略，很多重要信息缺失; 其二，海难事故调查报告不对公众开放，研究者无法通过IMO 公共检索渠道获取此类信息。，南海搜救包括如下三种类型。

第一，政府搜救力量实施的海上搜救。例如，2007年3月26日，越南籍QN 4368轮与另一艘越南籍船舶在广西钦州港碰撞，钦州海事局成功救助7名船员⑥GISIS案例号:C0006471。。再例如，2007年10月2日，巴拿马籍“GOLDEN RAIN”轮在海南洋浦港锚地抛锚抵御第15号热带风暴“LEKIMA”时脱锚搁浅，“南海救111号”和“南海救131号”搜救船前往施救⑦GISIS案例号:C0006834。。

第二，民间搜救力量实施的海上搜救。民间搜救力量，泛指不具有政府公务属性的所有社会救助力量，各类商船、渔船是其主力。南海海域多起海难事故的搜救工作由民间搜救力量完成。例如，2010年12月28日，越南籍“VAN DON 02”轮在南海海域沉没，11名船员被渔船“KG 91371TS”和“KG 91907TS”成功救助，另一名船员被渔船“BD 95690”营救⑧GISIS案例号:C0008713。。再例如，2010年11月9日，巴拿马籍“JIANMAO 9”轮在南海海域沉没，27名船员被商船“NYK AQUARIUS”成功救助⑨GISIS案例号:C0008378。。

第三，多方协作实施的海上搜救。这一搜救类型，既包括政府搜救力量协作实施的搜救，也包括民间搜救力量协作实施的搜救，还包括政府搜救力量与民间搜救力量协作实施的搜救。例如，2010年12月3日，巴拿马籍“HONGWEI”轮在南海海域倾覆，12名船员被商船“SHUN TON”救助，2名船员被台湾海岸警卫队救助，中国出动“南海救113号”、“海巡31号”搜救船进行了搜救⑩GISIS案例号:C0008364。。再例如，2010年10月27日，巴拿马籍“JIAN FU STAR”轮在南海海域沉没，台湾海岸警卫队和商船参与救援，12名船员获救⑪GISIS案例号:C0008377。。

(二)南海搜救的实施

在南海海域89件海难事故中，对涉及海上搜救行动的事故⑫南海海难事故并非都涉及海难救助，有些事故由事发船舶进行了自救，例如船舶水密门进水导致的事故( 在89 件海难事故中，有17 例事故是水密门进水事故) ; 有些事故无法救助，例如船员因操作失误丧生; 还有些事故来不及救助，例如很快进水沉没。作不完全统计分析⑬IMO 数据库对南海海域较多海难事故并未录入海上搜救信息，笔者通过各种渠道补充了部分海难事故的救助信息，但依然无法穷尽每件事故的搜救信息，故此处只能作不完全统计分析。鉴于不完全统计分析所涉海难事故数量较大，船舶类型多样，所涉国家众多，此种分析仍能客观地反映所探讨的问题。，结果如下:由政府搜救力量实施海上搜救的海难事故共12件，详见表3;由多方协作实施海上搜救的海难事故共10件，详见表4;由民间搜救力量实施海上搜救的海难事故共4件⑭这4件海难事故GISIS案例号分别为:C0007892、C0008713、C0008378、C0006358。。

表3 政府搜救力量实施搜救的海难事故统计

从表3可以发现，在由政府搜救力量实施的南海搜救中，中国政府搜救力量是搜救的绝对主力，越南、菲律宾等其他南海诸国贡献甚微。这一事实也与上文对南海海难事故与南海诸国关系的分析吻合。

表4 多方协作实施搜救的海难事故统计

由表4可以发现，由政府搜救力量实施搜救的海难事故数和由多方协作实施搜救的海难事故数处于伯仲之间，考虑到在所有多方协作实施搜救的海难事故中政府搜救力量均参与其间，政府搜救力量是南海搜救毫无争议的主导力量。同时，在多方协作实施搜救的海难事故中，10件海难事故中有9件海难事故的搜救通过商船与政府搜救力量合作的方式展开，可见政府搜救力量与民间搜救力量协作实施的海上搜救是多方协作实施搜救的最主要合作模式。此外，除一例事故有渔船参与外，其余协作均是商船和政府搜救力量之间的协作，可见商船在南海搜救的民间搜救力量中居于绝对主导地位。

(三)南海搜救实践的启示

南海搜救实践在如下方面给我们以启迪。

其一，南海搜救实践告诉我们，南海诸国迄今未进行过任何实质意义上的海上搜救合作。这一惨淡的现实，值得主张加强中国与东盟的搜救协作，并阐述建立搜救协作机制要点的学者［3］，以及倡导加强南海搜救区域合作，并提出相关对策建言的学者［1］深思，为何大家倡导的合作机制在南海搜救30年实践中未曾发生?其二，民间搜救力量在南海搜救中功勋卓著。其不仅是多方协作实施海上搜救的必备搜救力量，同时在多起海难事故中独自担负起海上搜救重任，且救助效果显著。务实的南海搜救机制理应做到充分重视和鼓励民间搜救力量。其三，中国香港特区和中国台湾地区的政府搜救力量在南海搜救中扮演了重要角色。在前述C0008364、C0008377、C0008347海难事故的海上搜救行动中，中国香港海事处和中国台湾海岸警卫队均发挥了重要作用。未来南海搜救，值得进一步加强中国海峡两岸以及香港地区之间的合作。

三、南海搜救区域合作缺失的原因

前述实证分析揭示的一个重要事实是，在南海搜救实践中，南海诸国之间不存在实质意义的合作。此处旨在探讨该事实的成因，拟从国家利益、国际关系、条约义务、国家实力四个角度展开分析。

(一)国家利益的巨大差异

表1业已表明，南海诸国所属船舶在南海海域发生的海难事故里，中国在海难事故数量，非常严重事故数量和严重事故数量上均位居首位，海难事故数量比重达34%;表2进一步揭示，与中国具有实质联系的南海海难事故数量依旧位居首位，多达40件，占南海海难事故总数的44．9%。南海周边其他国家，除越南、泰国、新加坡的海难事故数略多之外，其余国家的海难事故率极低，海难事故数极少。与中国具有实质联系的南海海难事故数是越南的5．7倍，是新加坡、泰国的8倍，是菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨的20倍。谁更在乎南海搜救，谁更希望南海搜救卓有成效，谁必须在南海搜救上投入更多资源，答案显而易见。南海诸国在海上搜救领域的国家利益存在巨大差别，导致南海诸国与中国展开海上搜救实质合作的内在动力严重不足。

(二)国际关系的复杂多变

越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚均是南海海域和岛屿的所谓“主权声索国”，各自心怀打算。

自冷战结束以来，越南对华政策集平衡、尊重和制衡为一体，何种政策主导取决于中国、美国、印度、东盟等外部因素和越南国内反帝国主义者和民族主义者两大集团之间的力量对比［4］。“越南海洋安全战略的总体目标旨在继续非法占有我国的南沙群岛，并使之逐渐成为一种既成事实，达到永久化非法占有的目的。”［5］在此种对华政策和海洋安全战略的影响下，中越关系中的不稳定因素持续增加，近期中越关系尤为紧张⑮越南国内自2014年5月13日起频发针对外国企业和人员的严重暴力事件，中国自2014年5月18日开始暂停部分中越双边交往计划。2014年5月26日，在中国西沙群岛近海，一艘越南渔船强行冲闯中方981 钻井平台警戒区，并在撞击正于附近作业的一艘中方渔船后倾覆。。菲律宾作为群岛型海洋国家，其海权战略的基本目标是，维护与拓展海洋权益，保证海上交通线畅通，加强近海防御，提高国土防御能力，保卫菲律宾的领海主权与海洋资源，重点加强对所占南海岛礁的防守补给与经营［6］。近年来，菲律宾不断加强对南海的控制与经营，中菲南海争端不断⑯中菲南海争端典型事件包括:2009年3月10日，菲律宾颁布《领海基线法》，将中国南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲律宾领土范围;2012年4月10日，菲律宾军舰在中国海域执法，引发“黄岩岛对峙事件”;2013年1月22日，菲律宾在中国反对的情况下，单方面将中菲南海争端提交国际仲裁程序;2013年5月9日，菲律宾公务船在“台菲重叠海域”扫射台湾渔民，制造“台湾渔民被射杀事件”。。马来西亚作为南海争端的相关方，其在南海争端上的态度与菲律宾和越南有较大不同。其基本主张包括:南海争端应当并可以在中国与东盟合作框架中和平谈判解决，反对外部势力介入南海争端;反对中国在南海权益之争中提出的历史因素，但强调南海争端不应影响中国与东盟，特别是中马的良好合作大局［7］。印度尼西亚作为毗邻马六甲海峡的群岛国家，与越南在越南海岸南部、东南部大陆架和印尼纳土纳岛以北的大陆架相叠部分宿存划界争议;与菲律宾在民格岛主权归属上，与新加坡在巴淡岛主权归属上也存在争议，与马来西亚的海疆划界争议也未尘埃落定［8］。

综上，南海周边国家与中国以及南海周边国家之间均存在海域主权争端，南海周边国际关系复杂多变。这使得南海搜救合作缺乏互信、互助、互利的国际关系基础和国际政治环境。

(三)条约义务的不一致

《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)第98条要求各缔约国应针对海上安全促进充分、有效的搜救服务的建立、运行和维持，为此目的，可通过相互的区域安排与邻国合作。该条提及的区域合作属于建议举措，并非海上搜救区域合作的强制性规定，此种合作取决于沿海国的合作意愿以及合作基础。《南海各方行为宣言》第六项明确提及在全面和永久解决争议之前，在搜寻和救助领域有关各方可探讨或开展合作，但作为一份政治文件，该宣言并不能实际约束南海诸国在海上搜救领域进行合作。南海诸多的海上搜救合作，从条约角度而言，依赖于南海诸国在海上搜救领域共处于相同的条约制度下，具有相同的条约权利和条约义务。

目前，针对海上搜救的专门性国际公约包括:《1974年国际海上人命安全公约》(SOLAS1974)及其历次议定书⑰包括《1974年国际海上人命安全公约1978年议定书》( SOLAS PＲOT 1978) 、《1974年国际海上人命安全公约1988年议定书》( SOLAS PＲOT 1988) 。，以及《1979年国际海上搜寻救助公约》(以下简称《救助公约》)。SOLAS1974进行了多次修订，其缔约国状态较为复杂:虽然中国、越南、新加坡、泰国、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨八国均为SOLAS1974的缔约国，但是泰国、菲律宾两国不是SOLAS PROT 1978的加入国，泰国、菲律宾、印度尼西亚三国不是SOLASPROT 1988的加入国⑱Status of Multilateral Conventions and Instruments in Ｒespect of Which the International Maritime Organization or Its Secretary-General Performs Depositary or Other Functions，As at 31 May 2014．。《救助公约》第3．1．1条要求，各缔约方须协调其搜救组织，必要时其搜救工作应与邻近国家相配合，并就具体的配合内容作出了规定。该条在一定意义上搭建起海上搜救合作的制度基础。然而，在南海诸国中，泰国、菲律宾、马来西亚、柬埔寨四国至今未加入《救助公约》。由此观之，南海诸国在海上搜救领域缺乏统一的条约基础，在海上搜救领域各国的条约义务存在很大差异，实质性合作缺乏制度基础。

(四)国家搜救实力的悬殊

上文已述及，泰、菲两国不是SOLAS PROT 1978的加入国，泰、菲、印三国不是SOLASPROT 1988的加入国。这两项议定书不同程度地提高了航运安全和海上搜救的技术标准⑲SOLAS PＲOT 1978 在检验发证、操舵装置、雷达、惰性气体装置和证书格式等方面提出了补充要求，SOLAS PＲOT 1988 将全球海上遇险与安全系统及检验与发证协调系统引入公约。，加入议定书的国家有义务在其国内实施这些技术标准。这使得未加入议定书的国家与加入议定书的国家在搜救技术上存在较大差距，甚至无法在同一技术平台进行搜救合作。此外，南海周边国家除新加坡外，均属于发展中国家，医疗、后勤、通讯等事关搜救效果的硬件条件普遍落后，即使合作，往往也难满足要求。下述南海事故很好地诠释了这一现实境况。2012年1月2日，新加坡籍“THERESA DUA”轮行驶于南海海域，实习船员未经授权和督导，在卷浪环境下起重重物造成伤害。该船立即向菲律宾海岸警卫队寻求医疗救助，然而菲方无力提供被要求的医疗救助，最终这名船员因抢救不及时而身亡⑳GISIS案例号:C0009175。。

四、南海搜救机制的现实之路

国家利益的巨大差异、国际关系的复杂多变、条约义务的不一致以及国家搜救实力的悬殊共同决定了南海诸国海上搜救的实质合作在当前不具有现实可能性。学界倡导的南海搜救合作仅仅是对官方外交姿态的重述，现实中的南海搜救机制并不能寄厚望于南海诸国的精诚合作。同时，与我国具有实质联系的海难事故数占南海海难事故总数的比例高达44．9%，作为《海洋法公约》、《救助公约》、SOLAS1974及其议定书的缔约国，客观上我国有义务对近半数的南海海难事故进行海上搜救。鉴于此，南海搜救的现实之路只能是我国以一个大国的姿态实质性地担负起南海搜救重任，舍此别无他途。在这一立场下，结合前文对南海海难事故搜救的实证分析，就南海搜救机制的构建提出如下建言。

(一)增进南海中国官方搜救实力

交通运输部南海救助局是中国在南海海域的官方搜救机构，其对南海搜救的贡献毋庸置疑㉑体系。截至2014年3月10日，南海救助局成功救助救援各类遇险船舶840 艘( 其中外籍117 艘) ，救助救援遇险人员13 268 人( 其中外籍人员1 430 人) ，获救财产价值人民币274 亿元。参见交通运输部南海救助局官网“单位介绍”，http: / /www．nh － rescue．cn /cn /intro．html，2014年6月1日访问。，但就南海中国官方整体搜救实力而言，尚待从多方面予以增进。

首先，亟需加强远海重点水域的搜救能力建设。当前政府海上搜救力量主要分布在沿海水域，远海水域的搜救力量非常薄弱。未来有必要加快远海重点水域海上搜救站点、专业救助船舶和航空器停靠点的建设，提高重点海区海上搜救能力［9］。

其次，应尽早开发我国的海难事故数据库。已发海难事故的救助经验和救助方案对海上搜救具有重要参考价值。我国目前海上搜救案例多以文本档案的形式零散地存储于各类政府机构，缺乏一种先进的案例存储、检索、推理机制，查询相似案例的效率非常低下，甚至无法在短时内获取相关案例［10］。尽管也可以通过IMO海难事故统计数据库进行案例查询，但该数据库海难事故搜救信息的记载非常简陋。为此，我国有必要尽快开发自己的海难事故数据库，为海难搜救提供重要参考。

最后，应建立两岸三地海上搜救合作的常态机制。两岸三地的海上搜救合作不仅没有前述导致南海诸国合作缺失的原因，反而在政治、经济、文化方面具有密切合作的坚实基础。现有南海搜救实践中，两岸三地的合作较少，在IMO数据库中仅有两例合作案例。全方位的实质性演练合作起步更晚，直至2013年两岸三地才举行了首次南海联合搜救桌面演练㉒2013年8月30日，中国海上搜救中心、中华搜救协会和香港海上救援协调中心在海口市举行了首次南海联合搜救桌面演练。演练分为接警与通报、协调与组织实施和搜救中止三个阶段，再现了接到报警、初步处置、搜救行动和方案调整等九个场景，演练科目包括人命搜寻救助、人员转移、医疗救助三个科目。演练过程对船舶自动识别系统、船舶报告系统、船舶远程识别与跟踪系统等现代技术在搜救方面的运用效果进行了检验。http: / /www．moc．gov．cn /zhuzhan /jiaotongxinwen /xinwenredian /201309xinwen /201309 /t20130902 _1475533．html，2014年6月1日访问。。未来有必要在海上搜救信息联络、搜救单位合作、搜救资源共享、搜救培训演练方面建立常态机制，巩固和加强两岸三地的海上搜救合作。

(二)激励并引导民间海上搜救力量

《海洋法公约》第98条规定，每个国家应责成悬挂该国旗帜航行的船舶的船长，在不严重危及其船舶、船员或乘客的情况下，救助任何在海上遭遇生命危险的人，尽速前往救助遇难者，以及在碰撞后，对另一船舶、其船员和乘客给予救助。《救助公约》第2．4．1条规定，各缔约方在指定救助单位的同时，须指定不适于被指定为救助单位但能参加救助工作的公私服务机构或其所属部分作为搜救组织的组成部分，并规定其职责。根据上述规定，指挥本国民用船舶进行海上搜救是《海洋法公约》和《救助公约》对缔约国规定的一项条约义务。我国作为两大公约的缔约国，有义务确保民间搜救力量充分参与海上搜救。此外，我国《海上搜救应急预案》第5．11条“社会力量动员与参与”也就民间力量参与海上搜救作出了规定。

海上搜救兼具专业性和时效性。参与南海搜救的民间搜救力量，多为事发海域附近的商船和渔船㉓除此之外，目前在不少沿海省市也相继成立了海上搜救志愿者队伍。，其能在最短的时间奔赴事故地点展开救援，此种迅捷是政府搜救力量无法比拟的。然而，民间搜救力量通常在搜救专业知识、搜救通讯联络、搜救法规方面知之甚少。为此，对于民间海上搜救力量，一方面需因势利导，激励其积极参与海上搜救;另一方面，需从专业角度给予引导和培训。此外，船舶、船上设施和设备往往会在海上救助中遭受一定损害，救助还会产生燃油和救援物资的消耗。如果民间救助力量因海上救助产生的消耗和遭受的损失得不到补偿，势必影响其参与海上救助的积极性。为此，有必要通过海上搜救奖励机制激励民间搜救力量参与海上搜救。我国于2007年颁布了《海(水)上搜救奖励专项资金管理暂行办法》，对在搜救行动中做出突出贡献的社会搜救力量进行奖励。2006—2011年累计发放奖励资金4 458．68万元，2012年，中国海上搜救中心对参与377起重、特大险情救助的社会力量进行了奖励，奖励金额共计825万元㉔《2012年度海( 水) 上搜救奖励专项资金公示》，http: / /www．mot．gov．cn /st2010 /shandong /sd_hangyedt /201306 /t20130628_1440582．html，2014年6月24日访问。。当前的奖励制度，尚无法惠及参与非重、特大救助的社会力量，同时奖励力度相对较小㉕以2012年的奖励为例，377起社会救助共奖励825万元，平均每起仅2万余元。。未来，有必要提高奖励的力度，同时扩大奖励的覆盖面。

(三)谋求中、越、泰、新四国海上搜救领域的有限合作

越南、泰国、新加坡三国所属船舶发生的南海海难事故数以及与之具有实质联系的南海海难事故数仅次于中国，远高于菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨四国。三国在南海搜救领域具有一定份量的国家利益，在一定程度上存在有限合作的可能性。此种有限合作最有可能发生在对这三个国家所属船舶的搜救上。未来可从如下诸方面展开有限合作。

其一，与上述国家议定南海搜救区域。“搜救区域”是《救助公约》创设的概念，其指“一个提供搜救服务的限定区域”㉖《救助公约》第1．3条。，《〈救助公约〉1998年修正案》将该定义修改为“与一个救助协调中心相联的提供搜救服务的限定区域”。在搜救区域内，缔约方有义务通过救助协调中心提供搜救服务，《〈救助公约〉2004年修正案》进一步规定缔约方在其搜救区域对协调配合搜救船舶使被救人员登船负有首要责任。由于搜救区域的划分并不涉及且不得损害国家之间边界的划分㉗《救助公约》第2．1．7条。我国《国家海上搜救应急预案》使用的概念是“搜救责任区”。，中国与上述国家议定搜救区域具有可行性。我国与上述国家议定搜救区域，一方面可排除周边国家的顾虑和阻碍，另一方面，也可明确周边国家的搜救义务，强化其配合意识。对不属于《救助公约》缔约方的泰国、菲律宾、马来西亚、柬埔寨四国，我国也可仿效《救助公约》与之议定搜救区域。

其二，与上述国家建立跨国海上搜救准入机制。当一国搜救单位须进入或通过另一国领海或具有专属管辖权的海域进行海上搜救时，首要的问题便是能否被准许进入或通过相关海域。《海洋法公约》下的无害通过制度具有诸多限制条件，包括不得在船上起落或接载任何飞机，不得从事与通过没有直接关系的任何其他活动等㉘《海洋法公约》第19条。，较难适用于上述情形的进入和通过。考虑到我国与多个南海国家存在海域争端，此种进入或通过的准许会面临更多困难。《救助公约》第3．1．2至3．1．6条就此种进入或通过进行了规定，要求“缔约方应批准其他缔约方的救助单位只是为了搜寻发生海难的地点和救助该海难中遇险人员的目的，立即进入或越过其领海或领土”。但这一规定在该公约中属于建议性规定，并不具有强制性。为解决这一跨国搜救的首要问题，我国有必要以《救助公约》的上述规定为基础，就基于海上搜救目的而进入或通过另一国领海或具有专属管辖权的海域缔结双边协定或区域协定。

其三，与上述国家建立海上搜救信息披露机制，便于事故信息能在相关国家间迅捷传递，便于救助协调中心能及时整合周边搜救资源。《救助公约》第二章就缔约国海上搜救的信息披露建立了具体的机制㉙《救助公约》第2．1．2条规定:“各缔约方须向秘书长提供有关他们的搜救组织及以后重要变动的情况，包括:1．全国性的海上搜救服务部门;2．已建立的救助协调中心的地点，它们的电话及电传号码和所负责的区域;3．由它们指挥的主要救助单位。”第2．1．3条规定:“秘书长须用适当的方式将第2．1．2条中所述的情况转达给各缔约方。”，中国、越南、新加坡三国可通过《救助公约》确立的机制获知此类信息，由于泰国不是《救助公约》的缔约方，尚需就此与该国建立专门的信息分享渠道。

其四，与上述国家建立海上搜救善后配合机制。全面履行救助义务，不仅包括及时实施救助活动，还包括对获救人员和物资的妥善安置和照顾等一系列善后工作。对外国遇难船舶的救助，涉及获救人员的遣返以及死亡人员的处置等事宜。对此，我国《海上搜救应急预案》第6．1条“善后处置”规定，外籍人员由公安部门或外交部门负责遣返，外籍死亡人员由外事办负责处置。与上述国家建立海上搜救善后配合机制，有助于我国相关部门更好地处理搜救善后工作。

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