政府主导的职业培训公共服务平台的构建模式研究

胡亦军

摘要：目前我国职业培训行业存在严重的短缺现象，远远不能满足经济发展对高素质应用型人才的需要。本文深入分析了造成这一现象的原因，给出了解决方案，在国内首次完整地构建了政府主导的职业培训公共服务平台的建设模式，具有重要的现实意义和推广价值。

关键词：职业培训 公共服务平台 构建 模式

我国目前正处于经济转型升级时期，低层次产业经济（劳动密集型产业经济）所需的我国第一次人口红利已经消失，我国要想避免中等收入陷阱而成为发达国家，就必须实现从劳动密集型向技术密集型产业转型升级，提高劳动生产率，这就需要创造第二次人口红利——人才红利，“人才红利”不是象人口红利一样能自动产生，而是必须通过职业培训来培养大批高素质的技能型人才，这就要取决于我国的行业性职业培训能否承担得起这一重任。

我国经过多年的经济改革，通过市场手段成功地解决了普通商品（私人产品）的短缺问题，使得我国一般商品的供应达到了极大丰富的程度，很好地满足了人民群众日常生活的需要。但遗憾的是，实行市场化这么多年了，我国在职业培训行业等与民生密切相关的公共领域，短缺问题非但没有很好地解决，相反还越来越严重，越来越不能满足经济发展对高素质应用型人才的需求。如何解决职业培训短缺问题，这是当前急需破解的难题，事关国家发展大计。

一、理论依据

根据公共管理理论的研究成果，与公共事务有关的领域具有以下的特征：

（一）市场失灵

市场不是万能的，市场也存在先天的固有缺陷，尤其在与民生密切相关的公共事务领域，“市场失灵”现象更是普遍存在，这些领域公共产品的提供光靠市场化是难以解决的，必须依靠政府的介入和干预，体现一定的公益性，政府不能缺位和失职。

（二）多元治理

在公共事务领域，很多时候会出现“政府”和“市场”同时“失灵”的“双失灵”现象，所以必须要跳出“政府与市场”这样单纯的二元结构，把公共事务看作是复杂、多元的系统工程，采用“政府、市场和社会三者协调合作、共同参与”的治理模式，才能从根本上破解难题。“政府、市场和社会”三者各司其职，分工协作，不能越位、缺位和错位。

（三）非营利组织

在与民生民密切相关的公共领域，存在很多同时兼具公益性和市场化双重属性的产品，称为准公共产品。准公共品的最佳提供者应该是既具有公益性、又具有市场性的社会组织——非营利组织（非营利机构），又称为“第三部门”。应大力扶持并依托这种兼顾社会效益和经济效益的非营利机构，来提升公共服务水平，完善公共服务职能。

二、问题分析

职业培训具有公共服务的属性。我国的职业培训之所以存在产品严重短缺问题，主要原因就在于政府要么对职业培训的扶持力度不够，要么扶持的方式不对，存在“该管没管”的失职现象，也存在“不该管却在管”的越位现象，政府的公共服务职能在职业培训领域没有很好地体现和履行。

职业培训主要可分为“通用性职业培训”和“行业性职业培训”两大类，象财会、计算机、外语、企业管理、人力资源管理、市场营销等属于各行各业都需要的职业培训，可称为“通用性职业培训”；而象物流、金融、文化创意等专业技能培训与行业紧密相关，可称之为“行业性职业培训”。“通用性职业培训”面向所有行业，适用面广，生源充足，对培训机构来说，难度和成本较低，容易开展，利润丰厚，所以市场化发展相对比较充分和成熟，基本上不存在短缺问题。

“行业性职业培训”是面向某一行业，面窄量少，生源有限，同时培训需要设备和实训，难度和成本较大，利润微薄甚至容易亏本，难以支撑。按照“资本追逐利润”的市场经济规律，在市场化的情况下，培训机构肯定选择相对容易得多的“通用性职业培训”入手，出现一窝蜂现象，而对难度、成本和风险很大的“行业性职业培训”，则少人问津，不愿介入，“市场失灵”现象比较严重，存在大量短缺和空白，光靠市场化无法解决，这就是当前我国职业培训面临的最大困境。

职业培训牵扯面很广，涉及到培训需求、培训目标、培训师资、培训设备、培训方式、培训信息、培训评估、培训经费等一系列的环节，是一个很大的系统工程、综合工程，光靠哪个部门、哪个机构都无法解决存在的多方面、深层次顽症。“行业性职业培训”出现市场失灵现象、存在市场短缺问题，只有通过搭建政府主导的、多功能、综合性的职业培训公共服务平台，调动、整合政府、企业和社会等各种资源，多方参与，多元合作，建立起全功能的职业培训公共事务体系，才能从根本上弥补市场失灵，全面破解“行业性职业培訓”公共品的短缺难题。

公共服务是我国政府的四大职能之一，多年以来，我国政府对“公共服务”的政府职能重视不够，在公共服务领域投入不足、能力低下，导致政府提供的公共服务远远不能满足人民群众的需要。

三、模式内涵

如何搭建政府主导的、多功能、综合性的职业培训公共服务平台，可以遵循以下原则：政府主导、机构主体、高端引领、市场运作。“政府主导”是指充分发挥政府主导作用，建立以政府投入为主、多渠道筹措建设资金的经费投入体制。“机构主体”是指以平台引进的各类机构为主体，具体负责平台的日常建设和管理工作。“高端引领”是指开展高端培训，以高端培训引领整个培训业的发展。“市场运作”是指引入市场机制，实行准入制和淘汰制，培训项目根据市场需求开设，体现培训价值。建设模式可以采用联合共建、全面治理、协同发展的模式，“联合共建”是指多部门、多机构以各种形式参与平台建设；“全面治理”是指针对培训的所有环节，多管齐下，全面彻底地解决难题；“协同发展”是指培训与产业互相推动、共同发展。

这样的公共服务平台一般以一个地级市为范围来搭建比较合适，具有“三个全覆盖”的特色。1、全市域覆盖：这个平台是由市政府搭建的，所以，从原则上来说，是面向全大市的范围，可以发动、联合全大市的所有资源，解决所需要解决的问题。2、全功能覆盖：只要是为了解决职业培训领域所存在的问题、提供所需要的公共服务，这个平台就可以具备所需要的全部功能。3、全行业覆盖： 面向各行业，是属于“行业性职业培训”，可以覆盖各种产业的所有行业以及每个行业的所有环节。

四、功能架构

（一）服务对象。主要为职业培训的供、需双方提供各种公共服务。培训供应方包括培训机构、认证机构、咨询机构等。培训需求方包括企业职工、院校师生、社会市民等。

（二）功能定位。具有以下四大核心功能：

1、资源整合

通过政府、市场等各种行为、手段和途径，整合国内外、市内外各种职业培训资源，实现资源共享、统筹调配，提高资源利用率，避免重复建设和资源短缺。

2、市场培育

通过各种方式扶持、孵化培训机构、培训模式、培训师资、培训项目等，提高培训机构的办学水平和成效，消除行业性职业培训广泛存在的各种短缺现象。在“市场失灵”的各个环节，平台要给予适当的扶持和资助，体现一定的公益性。

3、培训服务

在培训过程中，为供、需双方提供各种公共服务。向社会提供各种层次和类型的培训项目，形成涵盖现代服务业各行业和高、中、初各级别的完整的项目体系（项目链），实现培训链与产业链的有机融合。

4、信息服务

构建网络化、智慧型的信息服务体系，为职业培训的供、需双方提供便捷的信息交流渠道，供需双方通过平台各种信息服务可以方便快捷地得到各自所需的信息，培训突破时空限制，降低信息交流成本，提高职业培训的效率和成功率。

（三）空间架构

职业培训属于服务业、第三产业，也具有产业属性，可借鉴各类产业园区、科技园区等园区模式，打造“职业培训产业园区”。可采用集中与分散布局相结合，实体与虚拟形式相结合的形式。在平台总部建设一个功能完善、设施先进、环境舒适的集中式、示范性“培训园区”，或培训教育综合体，主要包括教学场所、实训场所、办公场所、会议场所、展览场所、生活场所、接待场所、停车场所等8大类功能区块，能容纳各类引进机构，为社会提供全方位、一站式、一条龙的优质教育培训服务。在各县市区以及有关产业园区建立平台的分部（分园区），形成“一心多点”的网络化园区布局。机构进驻采取灵活方便的形式，可以实体进驻平台，也可虚拟进驻，通过互联网加盟。

（四）组织架构

平台的组织架构主要由领导机构、管理机构、业务机构、会员机构等四类机构组成。1、领导机构：市政府层面成立领导小组，负责对平台的重大事项、宏观决策进行把控。2、管理机构：类似于产业园区的管理委员会，下设若干个部门，负责平台的日常管理和服务工作。3、业务机构：这是平台的核心载体。采用“中心+机构”的模式，针对不同的行业，设立不同的培训中心，比如物流培训中心、金融培训中心、创意设计培训中心、电子商务培训中心等。每个培训中心引进若干个国内外一流的培训、认证、咨询等机构。4、会员机构：由各行业的企业组成，会员企业可以更方便地享受平台提供的各项服务功能，形成长久培训、长久服务的终身学习体系。

（五）公共服务

平台通过对职业培训的供、需双方提供各种公共服务，促进职业培训行业更好地发展。

面向培训供应方的公共服务有：1、场地设施服务：包括办公、教学、会议等场地设备优惠使用等。2、政策咨询服务：对于引进机构在办理注册登记手续、人事代理、争取有关行业主管部门的优惠政策和经费补助等方面，提供必要的信息和帮助。3、信息交流服务：免费或者优惠享受平台统一提供的宣传推广，包括网站推广、新闻媒体推广、宣傳推介会等。可以免费享受平台提供的培训需求信息。4、培训经费补助：对于平台委托的企业急需、但市场短缺的高端培训项目（增量项目），提供经费补助。5、师资建设服务：平台为师资培养提供经费补助，各类机构可以免费得到平台提供的师资库信息，培训机构在自有师资的培养提升方面可以享受平台的资助。6、证书引进资助：培训机构引进国内外一流的认证体系可以享受授权费、加盟费等经费资助。7、合作牵线服务：为各种机构寻求各类合作项目和合作伙伴提供信息、牵线、协调等服务。8、后勤保障服务：为进驻机构提供物业、水电管理等后勤保障服务。9、法律顾问服务：为引进机构提供法律咨询机构，方便开展各类法律咨询工作。

面向培训需求方的公共服务有：1、信息交流服务：可以免费得到各类培训信息，反映各种培训需求。2、培训项目提供：可以参加各种培训和咨询等项目。3、培训经费补助：可以享受政府提供的各种经费补助。4、公益活动参与：可以参加各种公益性活动，包括论坛、讲座、沙龙等。5、公共资源享受：可以免费享受各类公共资源，包括图书资源等。

五、体系建设

平台建设主要可概括为五大核心体系建设：制度体系建设、机构体系建设、模式体系建设、项目体系建设、认证体系建设。要建设好这五大体系，需要政府从经费、场地、政策等各方面给予足够、持续的支持和保障，并采用先进的信息化、数字化管理技术。

（一）制度体系建设

通过制度建设，使平台工作规范化、制度化。主要包括：

1、机构准入制度：平台引进各种机构需要进行论证，以体现公正和把控质量。

2、经费使用管理制度：确定经费开支的原则、栏目以及流程等。

3、培训项目产生及经费补助、考核制度

（1）培训项目的产生：通过平台组织的培训需求调研以及企业随机反馈的需求信息，确定年度培训计划，同时开辟绿色通道，为应急项目特事特办。（2）经费补助委托项目的确定：通过论证会，遴选出最需要、最迫切、最有价值和影响力的培训项目，作为平台的委托项目，给予经费补助。（3）项目经费的补助：采用招标、听证等方式，确定委托项目的承办机构、经费补助名目和补助额度、收费价格等事项。对于行业性较强的市场短缺项目，其经费补助额度和收费价格的确定可以采用招标、听证制。（4）经费补助项目的考核： 采用社会化评价、第三方评价等方式，建立公平、公正、公开的考核制度。成立考核小组，通过随机抽查、问卷调查等各种方式，严格把控培训质量。

4、机构考核制度：对引进的各类机构进行年度考核，不合格的取消准入资格。

5、其他政策制度：包括各类场地使用制度、宣传报道制度、安全制度等。

（二）机构体系建设

整合各种资源，联合引进各类机构，包括院校、培训机构（外地和本地）、协会、企业等，根据各培训中心的不同情况和特点，组建经济效益和社会效益兼顾、不同形式的行业性培训集团（或称联合体、联盟），作为各培训中心的实体机构，承担各培训中心的建设任务，包括公共实训基地的建设。探索其合理可行的运行机制，使之能可持续发展。集团的组建形式，可以是股份制的注册法人公司形式，也可以是独立机构联合体形式（联盟形式），也可以是这两种的混合形式，由各机构按照自己的实际情况，自行选择加盟方式，灵活方便。集团内各成员责任共担，利益共享，通过合理的商业模式、资本模式、管理模式，实现可持续发展。

（三）模式体系建设

倡导“培训以用为本”的理念，努力提高培训的实用性和有效性，积极推动建立“培训与产业协同发展”、以“行为改变”、“成果体现”为目标的职业培训新模式。根据不同行业的不同特点，探索、扶持“咨询式培训”、“诊断式培训”、“启动式培训”、“研发式培训”等个性化、差异化培训模式。推行涵盖“需求调查、研发设计、生产、销售、使用、售后服务”等所有环节的全流程培训质量管理体系，切实提高培训质量。

延伸平台功能，牵头组建“服务联合体”，以服务业培训平台为纽带，联合其他各类公共服务平台和行业协会等机构，互通有无，实现资源共享，为企业提供一条龙、全系列服务，最大程度地体现“培训为产业服务”的理念。通过与其他城市的有关机构合作，搭建跨城市的培训联合体。

（四）项目体系建设

根据培训需求调研结果开设各类项目，形成符合产业发展需要的完整项目链。打造“品牌项目”、“品牌课程”，实施“名师工程”。

要以岗位设置为主线，以岗位能力（岗位胜任力）为导向，开展精细化培训。按照高层、中层、基层来划分，高层岗位对应公司副总经理及以上级别的岗位，中层岗位对应中层管理及项目经理岗位，基层岗位对应一线工作岗位。依据岗位职责和岗位能力要求，分为专业技能、管理能力和职业素质三方面培训，职业素质包括职业道德、敬业精神、责任心、合作精神、心理素质等。

1、经费补助项目

针对企业急需、但市场短缺的增量项目以及各类公益性活动。 主要有：（1）技能培训：指行业性的专业技能培训。要大力扶持、孵化高技能培训项目，这是目前我国职业培训最紧缺、企业最需要的项目。（2）培训师的培训：培训师资建设极为重要，由引进的国内外一流培训机构开展高端培训，培养高端人才，并在这些高端人才中，选出一批作为师资，打造本土化的高水平培训师队伍，去承担中低端人才的培训任务，辐射、带动中低端人才的成长，实现中低端培训的本土化。通过各种方式，收集、整合、培养一批高水平的师资，形成“公共师资库”，供各培训机构和企业选聘。（3）公益活动：主要包括论坛（讲坛、讲座）、沙龙（俱乐部）、职业咨询、技能竞赛等活动。

2、市场化运作项目

鼓励平台引进机构开展市场化运作项目，对于市场化运作已经成熟的各种项目，平台不能强硬介入和干预，不能扰乱市场，应以市场化的手段给予支持。经费补助项目的最终目标也是发展成市场化项目，能自行可持续开展。

（五）认证体系建设

建立适合产业发展需要、比较完整的鉴定、认证体系。1、引进认证机构引进若干家国际和国内一流的认证机构（可以挂靠培训机构），开展职业认证。可以直接引进认证机构，也可以通过引进培训机构带来认证体系。2、与其他机构共同开发认证体系，现有的鉴定认证体系还存在很多空白、缺陷和不足，平台可以与行业，协会等有关机构联合开发新的鉴定、认证体系。3、建立涵盖完整的职业技能鉴定站，能满足各类鉴定认证需要。在院校和培训机构里挑选条件合适的机构，申报设立劳动部门或者其他体系的技能鉴定站，比如国家级行业协会的鉴定站。所需的鉴定设备可与平台的实训设备一起共享。

六、结束语

像这样由地市一级政府主导的、具有“三全”特色的、综合性的职业培训领域的公共服务平台，是现实社会中一个地区所能积聚和发动的最大资源和力量，从公共治理理论观点来看，这是最理想、最完美的一种治理模式，可以把整个“职业培训”复杂系统的所有变量都考虑进来，充分体现出“全面治理”的理念，因此从理论上来说可以最大程度地破解职业培训的短缺难题。

这样的模式目前在全国还没有先例和成功经验，很有必要进行探索和试点， 一旦成功，就可以在全国推广。

参考文献：

[1]欧文·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2001.

[2]李瑞昌.论公共治理的技术与价值.社会科学，2003（3）

[3]吳晓天.德国职业教育培训模式探讨.全球教育展望，2009（5）

[4]罗钢等.政府投资建立的公共实基地营运模式研究.中国职业技术教育，2010（5）

注：本文是宁波市教育科学规划课题《职业培训公共服务平台的构建与运行模式研究》的一部分。