反恐立法要重视程序正义

反恐的真正目的是保护公民的权利和自由，如果没有这个原则作前提，反恐立法就可能失去正当性。

今年在昆明和乌鲁木齐发生的两起重大暴力恐怖事件，共造成68人死亡，200多人受伤，引起极大恐慌。反恐立法再度成为媒体热议话题，有媒体民调显示，近9成受访者支持反恐立法，还透露，反恐立法可能年内完成。

早在2011年10月底，全国人大常委会通过《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这是中国第一个专门针对反恐的法律文件。此决定对恐怖活动进行了定义：以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关和国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。

国际社会对恐怖活动的认定一直有分歧，至今没有一个各国普遍接受的定义。但一般国家的法律在界定恐怖活動时，通常指恐怖主义活动，是指有明确政治、民族或宗教目的、有组织的、持续的犯罪活动，危及的通常是平民的生命与财产安全，如针对平民的爆炸、袭击和劫持人质等。一个重要特征是有组织、系统地使用暴力，把恐怖当作教条信奉，常表现为国际犯罪。

针对严峻的反恐形势，各国都通过立法强化反恐力度。进行反恐立法时，程序法尤其重要，程序法的目的就是防止权力被滥用，核心是保护公民的个人权利。因反恐的真正目的是保护公民的权利和自由，如果没有这个原则作前提，反恐立法就可能失去正当性。

秘鲁早在1992就有对“恐怖主义罪”的立法，但由于未设立相应程序法，导致秘鲁反恐行为泛化，将很多普通刑事犯罪也归于恐怖活动，使得到处是恐怖分子和恐怖组织，最终秘鲁宪法法院不得不在2003年宣布废除该反恐法。美国在“9·11”后也出现过类似情况。一些州出台的与恐怖活动相关的法律，由于没有相应的程序法认定，竟把绑架与谋杀等重罪归于恐怖活动，在美国法律界和民众中引起极大争议。

恐怖活动对社会危害性极大，所以在法律上与一般刑事犯罪区别对待是有理由的。在某些公民权利上，反恐立法可适当放宽对反恐部门的限制，但只有相应的程序法完善了，才能保证这种被放宽的国家权力不被滥用。从侦查、立案、起诉到证人保护都应有程序法作保障，设置严格的司法审查程序，才可能限制对公权力滥用，保证反恐立法不成为随意伤害普通公民权利的源头。

反恐立法的目的是保障人权，所以体现人权保障原则应成为反恐立法的价值追求。在反恐立法的程序法中，一些基本原则必须遵循，如非歧视原则、强制侦查法定原则、公正审判原则等。联合国人权公约对人权有规定，其中，“不可克减的权利”是人权保障的底线，意思是即便在社会紧急状态，国际公约规定的基本义务对国家也不可减免，即任何理由都不能剥夺的公民权利。

一些国家的反恐立法实践表明，由于违反了国际社会相关的人权公约，如无限期拘禁或政治歧视等，反而在社会导致人权和公民自由的倒退，引发来自国际和社会的批评。这显然不是反恐立法的目的。