政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析

孙健

摘 要：向社会组织购买公共服务现已成为政府提供服务的重要方式之一，购买服务的项目也涉及到社会管理和社会事务的多个方面。虽然如此，购买服务在观念、运作流程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题，试着提出探索提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估体系等措施推进购买公共服务的发展。

关键词：公共服务；政府购买；社会组织；契约

近些年来，政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、购买领域广的特点，还呈现出了规模化、区域化的趋势，购买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这些都充分说明了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。

一、购买社会组织公共服务的实践探索

国内最早的政府购买是1998 年上海 “罗山会馆”接受政府养老服务委托的例子，即政府直接提供场地，委托罗山会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是2005年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省18个扶贫重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。从上海发源的购买公共服务近些年迅速发展，各地在这方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组织服务，具体操作流程是：政府向社会公布购买项目，社会组织根据服务专长提出购买申请，通过项目评审委员会的投票、评议和审查，确定服务的承接对象后，承接者可获得一定的财政资金来开展公共服务，承接者在开展服务过程中必须接受政府和第三方的评估和监督。2009年，探索建立政府购买公共服务机制，设立了社会建设的专项资金，并于当年投入了1.5亿实施购买服务。2011年，“北京市社会建设工作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金，向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目内容。”并在当年，细化购买公共服务项目，同时发布《2011年政府购买社会组织服务项目指南》，规定公益、居家养老、社区服务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买范围。2013年，投入市级社会建设专项资金7571 万元购买服务项目 515 个，全年服务超百万人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的，此后逐渐向医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009年，深圳进行大部制改革，之后便加快了购买公共服务的进程。2010年3月17日，深圳市政府公报发布的《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010—2012年）》，改革社会组织登记管理体制，适当降低登记门槛，优化政府和社会组织之间的沟通协调机制。进一步转变政府职能，将政府事务性工作转移给社会组织，社会组织同时可以主动提出申请，来承接政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和服务工作，凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织，都可以转移给社会组织来提供，重点培育和发展社会公益、社会慈善类的社会组织。同时，加大财政支持力度，改变公共财政扶持社会组织的方式，适时在监督与评估上设定适当的“关卡”，由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织的服务质量开展不定期的跟踪检查。

（三）上海市浦东新区的主要做法

上海市浦东新区做出许多有益尝试，以建立政府购买公共服务的新机制为出发点，逐步重构政府与社会组织的新型关系。首先，建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公共服务制度，制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内容，比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预算管理等等。其次，规范程序。向社会公布购买公共服务的试行办法，并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议，确保购买公共服务制度贴切需求，切实可行。再次，完善政策。创造一个优化社会组织发展环境，搭建“政社合作”互动平台，促进“政社”之间的互动交流，政府了解实际情况后，制定科学有实效的政策，促进社会组织健康发展。最后，拓展领域。扩大政府购买的领域，强化购买公共服务的社会效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用，建立委托社会组织管理机制，并实行网上公开招标；建立上海市第一家全部由社工组成的社区服务组织——上海公益社工师事务所，事务所接受政府委托，提供社区的社会工作和居民事务等方面的服务。

二、购买社会组织公共服务的主要困境

尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普及，有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水平还较低，在实际运作过程中，还存在各种各样的问题。

（一）购买的理念滞后

在我国传统观念里，政府是万能的，应该包揽社会的所有公共服务，政府政府应该亲力亲为，直接生产、提供和管理各种服务事项，公共服务的生产者和管理者不能分开，必须都是政府。因此，当政府提供的服务存在缺陷时，大众也习以为常，不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里，短时间彻底改变难度非常大，社会大众对购买公共服务的认识还很欠缺。

（二）购买的运作机制不完善

首先，购买的决策不科学。在购买公共服务时，政府缺少对大众需求的分析，对大从需要服务的内容了解不到位，导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后，政府也缺少选择承接对象的标准，“有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准”[4]，这个时候，往往是领导集体甚至是领导个人决定选择，很可能导致购买服务过程中的腐败，直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次，购买的流程有缺陷。购买的公开性不够，各地政府公共部门在进行财政预算时，并未向大众公开，有时候是名义上公开招标，实际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高，由于参与购买的社会组织数量很少，不能形成竞争格局，某些地方并没有采用竞争形式购买服务。最后，公共服务的定价和评估难度大。因社会效益的特殊性，公共服务带来的社会效益难以用具体物质化的形式来表示，再加上有些掌权者寻租，导致定价难上加难。在实践中，对效率和效果的有效评估，往往像空中楼阁，很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛山市罗村街购买社区服务的案例中，对效率的评价也是无能为力。endprint