兰州市城中村改造存在的问题及对策建议

吴展齐

摘 要：随着兰州城市经济社会的快速发展，兰州市主城区内的城中村已经严重制约了兰州市的发展。城中村问题已经成为影响兰州城市协调发展、统一规划的主要问题。但在城中村改造过程中遇到诸多问题，通过对改造过程中主要问题的探讨，提出一些改造的对策及建议。

关键词：城中村；城中村改造；改造对策

兰州市位于黄河河谷盆地中，黄河自西向东穿城而过，形成了兰州市“两山夹一谷沿河带状组团式”的地形特征。使得兰州市城市用地紧张，城市空间拓展受阻。尤其是中心城区的城中村，由于没有统一的开发与规划，村民建房混乱无序、选址时多选择城市干道沿线。村内各种管道布局零乱且与市政设施分离或衔接不畅。严重影响了兰州市城乡经济社会的协调发展。因此进一步深化兰州市城中村改造势在必行。

一、兰州市进行“城中村”改造的意义

“城中村”改革改造， 一是进一步改善群众居住环境，提高群众生活水平，增强群众文意识，促使群众和谐向上，保障群众同享城市改革发展和文明进步成果，积极建设文明和谐社区。二是增强城市生机与活力，强劲城市辐射力和带动力，不断提高城市知名度和竞争力。三是进一步解決城乡并存的二元结构，促进城市的全面和谐发展。四是进一步深化经济体制改革，集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经济发展空间，提高居民经济收入。五是进一步深化社会公共管理体制改革，完善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决居民的居住、出行、医疗、教育、社保等保障问题。城中村改造工程是具有重大意义是“民心工程”、“德政工程”。这项工程应当从改造居住环境入手，综合考虑居民户籍、就业、低保、让区建设等生产、生活要素，达到社会、经济、生态协调发展的目标。

二、兰州市城中村改造中面临的问题

1、改造资金的筹集

中心城区的城中村土地，居住用地占50.09﹪，居住用地比例明显偏高。根据专业人士估算，仅兰州市城关区内的城中村改造，直接改造资金就需要百亿元，拖得时间越久，土地溢价就越高，对村民的赔偿金额就越高，改造难度就越大。高成本已是兰州市主城区内的城中村改造无法逃避的现实。

2、拆迁安置问题

2.1村民为了更多的获得拆迁补偿，把本已超高的住房加盖到5至6层。而且村民只愿意接受同等面积补偿。这些城中村在建设时，容积率已经超过了城市规划的上限，有些甚至是标准的几倍。这样大大增加了后续建设的难度。

2.2村民失去土地，土地变成了城市。可这并不等于城镇化，只有人城镇化才是核心。如何安置村民融入真正的城市生活，而不仅是消费融入城市。村民失去赖以生存土地和房屋，未来的生活就没有保障，及时获得一笔可观的补偿，那也有花完的一天。如果没有后续经济来源，村民产生抵触情绪，改造难度增大。

2.3由于兰州市中心城区内的城中村与城市主干道相连，交通便利。再加上城中村中内部闲置房屋较多，租金低廉，吸引了大量务工人员和低收入人员在此居住。这些人员是城市重要的建设者，这些人员流离失所必定会影响兰州市的建设和带来一些社会不安定因素。

3、在城中村改造中政府的作用缺失以及相关政策的不完善。

在城中村改造过程中政府的角色定位错误，没有履行好自己的职责，政府只把城中村改造看成是例行公事，职权分配不到位，在出现问题是互相推卸责任。在制定政策时，没有做好公共政策预测以及可行性研究，出现严重的角色错位。尤其突出的是到目前为止，国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件，缺乏统一的法律框架指导。地方政策法规存在许多立法上的缺陷，对当前城中村的改造仅能起到临时缓解矛盾的作用 。

三、改造工作的对策建议

城中村改造是一个长期过程，不可能一蹴而就；况且城中村并非一无是处，其有存在的合理性和社会积极意义；在改建过程中不能简单地将中国的城中村视为外国高速城市化过程中形成的贫民窟，不能简单地采用西方国家曾经的“贫民窟清理”政策，要从物质空间上“消灭”城中村。

1、统筹制定改造规划，坚持“一村一（方）案”原则，设计不同的改造模式。

政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，由于各个城中村具体情况不同，城中村改造所采取的更新改造模式也不相同。按照主导的主体不同，城中村更新改造的模式可分为政府主导型、村委会主导型和开发商主导型。从与城市的距离、相交接的形态特征和具有的经济特征类型，城中村可以大致分为以居住为主型、以商贸餐饮业为主型和集体经济工商业为主型三类。在拆建方面将按全部拆除、局部改造、基本保留三种类型，进行统一规划、配套完善。改造是一个长期而且艰苦的过程，只有做到长短期结合、经济社会统筹兼顾，并通过实施制度的完善，统筹制定改造规划，坚持“一村一（方）案”原则，才能保障城中村改造的顺利推进。

2、多方面拓展资金来源

资金是城中村改造的主要动力。资金匮乏问题是城中村改造过程中的瓶颈，只有通过“大招商、招大商”的专题招商引资引入实力雄厚的开发商，加快兰州城中村改造的进程。从城市经营的角度全盘规划，整合多方资源，以项目进行招商；在政府主导下，只有具备雄厚实力并且保证项目进度的开发商才可以参与城中村改造；变土地招商为项目招商，这样不但节约了开发商的成本，缩短了开发周期，更重要的是填补了过去城市建设和规划不统一，政府无法有效监控的漏洞。同时重点关注城中村改造一旦付诸实施，就会带来巨大的资源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行性、经济可行性、技术可行性进行系统论证

3、充分发挥政府作用， 加快城中村改造

政府作为公共政策提供者职责不可改变。政府作为公共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，政府是唯一的、受到立法保护的公共政策制定主体。由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策方案预期效果的预测，最主要的是谁对方案负责，只要知道了方案的预期效果，才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。政府的职责就是为创造各种条件； 逐步改变“城中村”居民的生活方式， 提高其就业能力； 改变外来人口所处的不公平的社会环境， 使他们融入工业化社会分工和经济循环过程中， 使广大社区成员观念和生活方式城市化。

4、完善被征地农民的就业和社会保障制度

4.1农民不仅希望能够卖出土地获得较高的价钱，而且更为重要的是，他们希望获得一份较为稳定的工作保障。要提高村民的职业技能，组织村民加强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外还要出台优惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自营。对于改造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担。