北京医院历届职代会提案工作的回顾与分析*

祁月贞，刘秀琴

(国家卫生计生委北京医院，北京 100730)

作为基层职工民主管理的基本形式，职工代表大会有两项主要任务，一项是审议行政领导所做的报告，这是职工群众知情权的体现;另一项就是职工代表的提案工作，这可以被看作是直接体现职工群众的参与权、表达权和监督权的更为重要的工作。北京医院工会始终把提案工作当成开好职工代表大会的重点工作。

提案工作是推进职工代表大会 (以下简称职代会)工作规范化、制度化、程序化的有效方法［1］;是职工代表履行职责进而激发职工责任感、积极性和创造性的重要途径［2］;是维护职工合法权益、促进医院和谐发展的有效方式，对医院民主管理、民主参与和民主监督起着重要作用。根据对北京医院历届职代会提案工作的统计分析，可以看出在改革开放进程中，具有时代特征的事业单位职工民主管理的取向和特征。

一、资料来源及统计

职代会提案由职代会代表向职代会全体会议提出，是经提案工作委员会审查、立案，交付职能处室办理的书面意见和建议［3］。北京医院自1989年建立职工代表大会制度以来，迄今为止共召开五届、24次职代会，提出综合提案634条。这些提案涉及医院管理、学科建设、人才培养、后勤管理以及保障、职工福利等内容。

此外，通报和审议专项议题或提案共48项。主要是就医院大事要事和关乎职工切身利益的问题形成专题，是综合提案的延伸与补充。

由于北京医院历届职代会综合提案涉及面广，为方便分析研究，本文按医院管理、学科建设、职工福利、后勤保障等大类进行梳理、分类、统计，再将相关类别细分统计。

表1 历届职代会综合提案分类情况

表1说明:因不同时期的提案分类存在差异，笔者进行了重新归类，分成医院管理、学科建设、职工福利、后勤保障、精神文明建设和其它六大项。医院管理含医院规划、医疗护理、行政工作和医院经营;学科建设含医教研和人才培养等;精神文明建设包括领导作风、干部能力和职工教育等。表中可以看出，历届职代会对医院管理和职工福利的提案较多，对此进行了再细分，见表1(1)和表1(2)。

表1(1) 医院管理细分表

表1(2) 职工福利细分表

表1(1)说明:医院规划主要包括医院总体建筑规划、医疗用房内部布局和其它园区等使用规划以及院区绿化等;医疗护理主要是质量管理和持续改进;行政工作包括人事制度改革、管理人员素质和能力、办公效率和管理水平等;医疗经营主要包括医院收入支出、设备引进和使用效率、增收节支以及医院浪费情况等。

表1(2)说明:职工福利提案具体易分类，食堂包括饭菜质量、价格、餐补、社会化管理等;其它项目中比较分散琐碎，不作为重点分析。

表2(1) 历次职代会议题和提案情况 (按结论分)

表2(2) 历次职代会议题和提案情况 (按内容分)

表2(1)说明:第一届和第二届换届间隔3年，第二届之后每5年换届一次，每一届中召开的职代会次数符合《中国工会章程》和职代会条例的规定，即每年至少召开一次。职代会历次提案从结论分，可分为审议和通报两大类，审议要通过举手表决，通报则经讨论提出建议。审议事项多于通报事项，体现出了职代会的职能和作用。

表2(2)说明:从内容分，大致分成三类:一为医院重大事项，如医院5年规划、院长年度工作报告、财务预决算、重大工程项目等;二为热点管理问题，多为工会从医院当年重点工作，结合职工代表提案提炼而成。如医疗护理工作报告、人才队伍建设实施意见、信息化建设现状和设想、医院对外投资项目情况等;三是关乎职工切身利益的问题，如福利分房、奖金分配、岗位和绩效工资改革、车位管理和收费、职工医药费报销等。

二、分析和讨论

1.职代会提案反映医院发展轨迹

历届职代会职工提案反映了医院3－5年中的发展变化，同时也起到了推动医院发展的动力。

第一届 (1989年):恰逢改革开放的第一个10年，卫生改革新政蓄势待发。医院为满足日益增长的医疗需求，改善诊疗条件，从1986年起，在国内较早进行改扩建工程，建设新大楼，着眼提高医疗质量和技术水平，引进和储备人才，医院各项工作起步及发展势头迅猛。本届职代会提案最多的是医院管理，占比高达32.8%，超过了职工对自身福利的关注度。(见表1)，其中涉及长远发展规划和提升学科发展与管理水平方面的提案较多。表明职工代表的强烈参与意识和对医院未来的关注与期待。

第二届 (1992年):本届职代会医院管理与学科建设两大类提案最多，达41.9%(见表1)，对硬件建设的关注弱于对软实力的关注。与此对应的医院现实情况是:新大楼启用及设备引进，使硬件条件明显提升，业务量增加，专业技术人才作用充分发挥。同时，医院全员参与医院等级评审。医院欲借等级评审之势，实现从硬件建设逐步向软件建设转变。医技水平、质量管理与护理服务等一系列制度，既是三甲医院达标的重点指标，也成为职工的聚焦点。

第三届 (1997年):国务院当年颁布《中共中央国务院关于卫生体制改革与发展的决定》［4］和《关于城镇卫生体制改革的指定意见》。出台了13个配套政策。这一轮改革从政策层面呈现系统性，意在触及实质，加大力度。北京医院为此相继出台并实施人事制度及后勤改革方案、科室不完全成本核算、全面质量管理千分制;引进新的信息管理系统，划价收费合一;实行“总量控制、结构调整”医疗保险制度等。与此背景相关联，这届职代会医院管理类别中的人事制度改革和后勤社会化管理成为提案焦点。同时，对食堂和住房等福利方面的提案增多。

第四届 (2002年):新世纪第一次职代会。医院改革历经探索，成效显现，进入第二个飞速发展期。医疗、保健、教学、科研水平提升，达历史最好水平;机构精简、后勤社会化实践使管理效率提升，成本下降。院区改扩建和新建工程大范围铺开，最后一批也是较大范围的职工福利分房完成，同时启动职工住房货币化制度，几百户职工改善了住房。本届提案没有特别关注的焦点问题。职工谈论较多的是医院对外投资项目 (见表2(2)热点问题中有三次职代会提出)

第五届 (2008年):新时期的“看病难，看病贵”现实问题凸显，公立医院公益性的回归备受关注。2009年正式出台《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》［5］，确定了公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障四大体系的改革思路。医院重心转入内涵建设，院区内的改扩建工程基本完成，重点是巩固前期改革成果，完善各项制度，加入公立医院改革。职工希望提高福利待遇和提高医务人员的积极性，参与改革和分享改革带来的实惠。

2.职代会提案影响医院管理决策

一是对改革和发展的重大事项的影响。医院中长期规划、院长年度工作报告和财务预决算是常规项目，从“八五”到“十二五”规划都经职代会讨论，特别是“十二五”规划的制定，职代会提案的18条建议基本被采纳。涉及医院发展的重大事项，如《北京医院机构人事制度及后勤改革方案》、《北京医院岗位聘任工作实施方案》。有的议题是工会从职工代表意见中提炼产生，与医院中心工作相契合。如对医院信息化建设规划、三河燕郊院区的未来使用规划等，形成了高质量的提案，为医院决策提供了切实有益的建议。

二是对重大活动和热点管理项目的影响。如医院人才队伍建设培养规划、医院管理重大活动、医疗方面重要举措等。再如:百年院庆筹备情况，国家审计署对北京医院财务审计情况，开展“医院管理年”活动方案和医疗情况分析等。多以通报方式，尊重满足职工代表知情权，发挥其主观能动性，促使其建言献策积极参与，同时吸纳正确意见，及时修改方案。

三是对重大投资和基建项目的影响。如80年代收购的家具厂、90年代初期在海南、北戴河建立的项目和后期成立的三河燕郊护校等。职工对是否符合办院方向，是否产生投资效益，是否滋生腐败等极为关注。通过多次提案和数次职代会审议，提交医院决策参考，或撤销或改变功能，推进医院逐一明确项目去向或解决存在问题。医院重大基建工程的进展和质量和资金使用也一直是职代会关注的焦点。

3.职代会提案集中表达职工利益的诉求

历届职代会综合提案，职工福利始终是关注热点和重点。其中，职工食堂提案位居首位，是永恒话题，但不同时期又有不同的焦点。从前期提高饭菜质量降低成本到引入竞争机制、后勤社会化管理;从发放伙食补助数量变化，到将饭补专用卡变为直接打入职工工资，都是提案的体现和落实。住房话题曾经反复提及，随着从福利分房到住房货币化，职工住房制度变化见证了住房改革的历程，职工住房分配议题也逐步淡出职代会提案成为历史。

历次职代会议题中，通过职代会提案立案解决的关乎职工利益的问题还有10多项。如科室成本核算方案、非成本核算单位奖金调整原则、医院班车实行收费改革方案、职工收入分配调整、停车场管理收费调整意见、职工公费医疗管理暂行规定、职工岗位聘任实施方案、医疗帮扶职工办法等。职工停车场管理和收费标准经过了两次职代会讨论审定，使居住在院内和院外的职工停车问题得以公平解决;通过比较医疗保险政策，修订了职工公费医疗管理规定，提高了职工医药费报销比例。由此，职工福利和医疗帮扶制度提案通过职代会得以实施。

随着职代会提案工作的向前推进，医院职工的民主参与、民主管理、民主监督的意识不断增强，坚持原则、遵守法规制度和维护职工合法权益的意识也在不断增强。

三、问题和建议

1.职代会提案工作本身需完善的问题

第一，存档资料不规范，统计内容不全，提案办理结果不明，小结过于简单质量不高等。第二，提案分类不规范，每届综合提案的分类各不相同，立案和非立案提案分类不清，给统计分析带来困难，影响一定的准确度;提案的统计手段落后，人力和时间成本较大。第三，提案落实反馈的路径虽然明确，但跟踪督办的力度和持续性常有衰减。

2.职代会提案反映出医院管理存在的问题

职工代表素质方面。由于职工代表结构的多元化，水平参差不齐，有的职工代表政治素质较低，自身参政议政能力不足;有些职工代表的自觉履职意识较差，责任心不强，不能从医院大局和多数职工意愿着眼，往往从个人意愿和个人私利出发，影响了提案的质量。

职代会提案内容方面。从提案内容反映出医院民主管理总体上是进步的，职工的民主意识、维权意识不断增强，但在个别方面停滞不前。如近几年弱化了职工代表参与干部民主推荐和评议;奖金分配调整少有在职代会讨论;大型设备购置、重大基建项目立项实施等未列入职代会等。由于住房、奖金等具体问题的减少，加大提案提出和定题的难度，近几年常有找议题定议题难的情况。“含金量”缩水，影响职代会的质量和影响力，一定程度上反映出职代会职权作用发挥的不够充分，还存在盲区。

职代会提案办理方面。虽然提案管理委员会的组织架构比较健全，但职工膳食、民主管理、文体活动小组的工作开展尚欠规范化和制度化，其应发挥的作用尚显不足。提案办理落实不及时、不到位、不反馈的情况依然存在。

3.改进职代会提案工作的措施和建议

一是加强职工代表培训。强化职工代表的大局意识、责任意识，提高对提案工作意义作用的认识。就提案而言，按照提案管理办法从提案的调研征集、表格填写、提案归类逐一说明讲解，严格规范。［6］注重培养责任感，关注热点、难点问题，维护职工的合法权益，珍惜和行使好参政议政的民主权利;培养和锻炼参与医院重大问题的决策能力和综合分析能力，明确自己的责任、权利和义务，敢议政，会参政;明确只有围绕医院大局和管理提建议，才能使职代会提案在促进医院的发展中更好地发挥作用。

二是严格提案征集，提高提案质量。规范细化征集提案的表格和提案分类项目，严格一事一表。提案要深、准、实，即深入到职工当中掌握第一手资料［7］;反映真实情况，调研结果可靠准确;认真分析研究，使材料更加翔实。提案要有针对性、可行性、代表性和前瞻性。要反映对全局工作影响较大或涉及职工切身利益的意见和建议;既要符合国家法令法规和政策的要求，又要具有实施的条件和可能，可操作性强;提出的问题典型、突出，有较强的说服力，所提的建议对某一项决策在时间上超前论证，及时建言。

三是做好提案分析落实。提案的立案分类和统计分析是提案得到落实的重要前提。首先，制定统一表格，对提案进行认真研究和梳理，确定立案提案;其次，提案分类要规范，历届历次要统一项目和归类，有连续性和可比性;第三，引入计算机管理，提高统计分析的科学性，提高工作效率。第四是做好文件的归档工作。

提案的落脚点是解决问题，促进工作。每一件提案都凝聚着职工代表的心血，提案的妥善落实是对代表的肯定，更是对职工群众主人翁地位和民主权利的尊重［5］，对于提高职代会的威望，增强医院凝聚力有着非同寻常的意义。同时提案落实的过程也是提升管理和促进工作的过程。健全提案落实责任、检查汇报、回访反馈办理制度，确保代表提案件件有着落、事事有回音。

［1］张安顺，张秀莲.新编工会管理制度实用手册 ［M］.北京:中国 言实出版社，2012:84－85.

［2］［3］北京医院.北京医院规章制度［Z］.北京医院职工代表大会提案工作管理办法，2011:3－5.

［4］［5］我国三十年医疗卫生改革历程回顾:中国国情－中国网guoqing.china.com.cn 2012－02－23.

［6］［7］郭冠伟，肖树生.做好职代会提案工作的思考［J］.工会论坛，2012，(5):28－29.

［8］刘加顺，于世平.关于做好职代会提案工作的思考［J］.工会论坛，2006，(2):26－27.