构建我国大学生就业导向型失业保险制度研究*

段美枝

(内蒙古财经大学 财政税务学院;内蒙古 呼和浩特 010070)

随着国际经济增速的放缓以及我国就业总量持续增加和结构性矛盾的影响，我国近几年就业形势一直比较严峻。特别是2013年，高校应届毕业生创历史新高 (699万)，而同期社会对劳动力的需求减少，因而大学生就业问题格外突出，被称为“史上最难就业年”。解决大学生的就业难问题，除了各级政府高度重视、大学生自身转变就业观念、高校根据社会需求设置专业外，还需要制度建设，为大学生构建就业导向型失业保险制度，这既是对我国现行失业保险制度的改进和完善，更是保障大学生就业的一种长效机制。

一、构建大学生就业导向型失业保险制度的必要性

(一)解决大学生就业问题的现实需要

实现充分就业是世界各国政府宏观调控的四大目标之一。就业是民生之本，在我国《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中提出实施就业优先战略，要坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，实施更加积极的就业政策，促进高校毕业生等群体的就业。

当前我国高等教育进入大众化阶段，大学生就业问题不可避免。1999年我国高等教育实行“扩招”政策，全国各大高校纷纷开始扩大招生规模，导致在校大学生数量不断攀升。与此同时，高校输出的大学生所具备的知识技能与人才市场需求脱节，导致大学生结构性失业突出。2003～2010年期间，我国大学毕业生每年约有20%～30%找不到工作，出现较严重的失业现象 (如表1所示)。建立大学生就业导向型失业保险制度，是促进大学生就业的长效机制。

表1 2003～2012年全国高等院校毕业人数及就业率① 数据来源:http://ha.studentboss.com/html/news/2009－12－21/44894.htm 单位:万

(二)我国社会保障制度持续发展的需要

失业保险制度是社会保障制度体系的重要组成部分。在我国《社会保障“十二五”规划纲要》中提出，“十二五”时期社会保障制度要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针。我国失业保险制度覆盖面狭窄、参保率低制约着制度的可持续发展。1999年国务院颁布的《失业保险条例》第二条规定:失业保险参保对象为城镇企业事业单位职工，在依法缴纳失业保险费后，可享受失业保险待遇。在制度设计上没有把乡镇企业从业人员和完成职业培训或学业等的青年人 (新增劳动力)覆盖进来，所以我国失业保险参保率一直较低。以2011年为例，全国2011年年末参加失业保险人数为14317万，仅占全国当年经济活动人口数78579万的18.2%①数据来源于2012年《中国统计年鉴》。

大学生已成为我国人口组成的一个重要而且庞大的群体，以2013年为例，当年应届大学毕业生达699万。在市场经济体制下，每一位大学毕业生与劳动力市场的其他劳动力供给者一样，都会面临失业的潜在风险，通过建立失业保险制度来转嫁失业者的失业风险成本，因此大学生对失业保险具有较大的市场需求。所以，对大学生提供失业保险制度既是迎合市场经济发展的需求，也是我国社会保障制度“广覆盖”的需要。

(三)促进失业保险制度就业功能的需要

失业保险制度在微观层面具有保障生活和促进就业的功能。1999年颁布的《失业保险条例》是我国调整失业保险关系最主要的法律依据。在我国失业保险制度运行的实践中，各地主要以发放失业人员基本生活补贴的方式践行保障生活的功能，虽然《失业保险条例》也规定了失业者可以领取“职业培训补贴”和“职业介绍补贴”，但由于缺乏具体操作性规定，再加上失业保险基金在就业促进方面的支出比例也没有制度保证 (现行人保部发［1999］28号《关于调整失业保险基金支出项目有关问题的通知》中规定:“职业培训补贴和职业介绍补贴要列入失业保险基金预算，按照实际发生额，从基金中直接列支，不能按比例预先提取，不得在基金外设立专项基金”)，所以绝大多数地方失业保险基金主要用于保障失业者的生活，在就业保障方面的支出非常有限，这导致了我国目前失业保险制度促进就业的功能缺失。建立大学生就业导向型失业保险制度，不仅为初次就业失败的大学生提供生活补贴，更重要的是提供就业 (创业)帮助和求职补助等。

二、建立大学生就业导向型失业保险制度的可行性

(一)政府政策意向的可行性

从2006年起，我国政府针对失业大学生就制定了相关的保障措施。例如在2006年，中组部、财政部等部委联合下发了《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》。《通知》要求2006年9月1日后有就业愿望但仍未就业的应届毕业生可到入学前户籍所在地劳动保障部门办理失业登记，劳动保障部门应免费提供专门的就业服务。对登记失业毕业生中家庭困难的学生，列入当地低保救助对象 (但在各地实践中，由于领取低保的程序繁杂、条件苛刻，大多数学生又害怕“公示”丢面子，所以许多人不愿意去领“低保”)。在最难就业年的2013年，国务院发出了《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》。《通知》提出，在全国范围内组织实施“离校未就业高校毕业生就业促进计划”，将每一名有就业意愿的离校未就业高校毕业生都纳入公共就业服务综合措施，力争使每一名有就业意愿的离校未就业高校毕业生在年底前实现就业或参加到就业准备活动中。在就业帮扶方面，从2013年起，对享受城乡居民最低生活保障家庭的毕业年度内高校毕业生，给予一次性求职补贴，具体补贴标准由各省结合实际确定。从以上政策文件中可以看出，当前我国政府非常重视大学毕业生的就业问题，已经将大学生就业纳入到当前劳动力市场体系的宏观管理。

(二)资金供给的可行性

为大学生建立就业导向型失业保险制度，主要宗旨是促进大学生就业，具体措施包括发放异地求职补贴、生活补贴、培训补贴等，实施这些就业扶持政策，需要大量的资金支撑。如果大学生群体被我国目前的失业保险制度所覆盖，就可以利用各地巨额的失业保险结余基金。在我国失业保险实践中，参加失业保险的主要对象是城镇事业单位的职工和国企职工，而非正规就业群体(他们最容易遭受失业风险)却由于各种原因很少能享受到失业保险待遇，而且目前失业保险基金支出范围狭窄，制度运行出现了怪圈:大部分参加者很少遭遇失业，而面临失业风险高的人群由于资格和门槛的限制往往又享受不到失业保险待遇，导致我国失业保险基金出现巨额结余现象。以2011年为例，年末领取失业保险人数占年末参加失业保险人数的1.4%;当年全国失业保险基金累计结余2240.2亿元，全国31个省市自治区都存在不同程度的失业保险基金结余现象，其中上海、江苏、浙江、山东、广东、四川六个省市2011年底失业保险基金结余超过100亿，失业保险基金结余额最少的是西藏自治区，2011年为5.8亿②数据来自2012年《中国统计年鉴》或根据年鉴数据整理得到。。巨额的失业保险结余基金，为大学生就业导向型失业保险制度的建立提供了经济可行性。

三、大学生就业导向型失业保险制度的设计

建立大学生就业导向型失业保险制度，主要宗旨就是要把失业保险待遇与促进就业措施有机结合起来，在注重失业保险作为收入保障功能的同时，强化失业保险促进就业的功能。

(一)责任主体

大学生是一个特殊群体，他们能否顺利就业不仅关系到自身人力资本投资回报问题，还会严重影响到完成初等教育的学生是否接受高等教育的选择，更会影响到社会的稳定。失业风险具有外部性，而且这种风险不是个人能完全控制的，因此，政府理应成为大学生失业保险制度的责任主体之一。政府的责任主体表现在以下方面，首先，为大学生提供失业保险制度，通过完善现行失业保险制度把大学生群体覆盖进去。其次，地方政府应该成为大学生失业保险的管理主体，为失业大学生提供登记、发放相关补贴、以及职业培训等服务。责任主体之二是学校，因为大学生在就业之前没有雇主，所以学校需要承担学生失业保险费的代收代缴业务。责任主体之三便是学生个人，学生本人需要缴纳失业保险费，作为享受失业保险待遇的必备条件，因为任何社会保险都实行权利与义务对等的原则，这也能在一定程度上强化学生为自己就业负责的意识。

(二)待遇条件

根据现行《失业保险条例》以及国际通行做法，笔者认为我国大学生毕业后享受失业保险待遇需要实行登记制和缴费制，即需要同时满足以下三个条件:已经按规定缴纳了失业保险费;非自愿失业;毕业后三个月内没有找到工作，并在当地劳动保障部门进行了失业登记，并有求职要求的大学生。

(三)待遇项目

凡是具备了大学生失业保险待遇条件的，均可以享受以下待遇:失业期间的生活补贴、异地求职补贴、职业培训补贴、见习补贴。前两项直接发放给个人，后两项发放给培训学校和见习单位。在我国目前的人才市场，大学生失业属于结构性失业，他们的人力资本与用人单位的要求不匹配，如绝大多数用人单位招聘大学生要求具有一定的工作经历，这也是导致一部分大学生失业的主要原因。通过培训和见习，大学生就可以增强实践能力和工作经验，提升就业能力，符合人才市场的需求，从而在很大程度上减少大学生的失业。

(四)与现有制度的衔接

建立大学生就业导向型失业保险制度，并非设立单独的制度，而是在现行失业保险制度的基础上把覆盖范围扩大到大学生群体，而且以强化就业功能为主。大学生是特殊的群体，他们没有雇主，也没有收入，所以在缴纳失业保险费方面不能按照现行《失业保险条例》规定的缴费率缴纳。建议以年为缴费周期，按固定缴费额计征。具体缴费数额由各省市自治区确定。对于困难家庭的大学生，应该实行豁免缴费。领取失业生活补贴期限与现行制度一致。对于已经缴纳了失业保险费但毕业后顺利就业的大学生，或者在领取失业保险金期间找到工作的大学生，其失业保险关系应该接续到新工作单位，可以将其缴费年限累加到以后失业保险的缴费年限中，使他们不必担心因为顺利就业 (或早日就业)而使自己的权利受到损失。

当然，为了进一步促进劳动力的合理流动，大学生失业保险需要逐步实现城乡之间、跨地区之间的统筹转移接续。

［1］李通，等，中国大学生失业保险的需求与供给研究 ［J］.西北大学学报 (哲学社会科学版)，2010，(6):83.

［2］徐悦，等，从失业补偿到就业促进——发展型社会政策视角下，中国失业保险制度的改革与发展 ［J］.社会保障研究，2011，(3):47.