试析地方财政的“买税”现象

许艺煊

摘 要：在当今宏观经济形势不容乐观的背景下，很多地方财政步履维艰而不得不采取各种手段来盘活财政。这些手段不仅没有解决问题，反而使财政上的“堰塞湖”越发危险，地方负债问题越来越突出，引起全社会的关注。中国分税制改革已经进行了快二十年，不足与弊端也逐渐显现。地方财政利用税收交易来提高地方财政业绩，加重了地方负债的“再障性贫血”程度。如今的形势需要分析清楚这一违法违规行为的前因后果，从而可以对地方债务高筑问题解决提供有力的、可持续的帮助。

关键词：地方财政；“买税”；地方负债

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0086-02

一、问题提出

财政体制是处理政府间财政关系的基本制度，包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。改革开放三十多年来，中国财政体制改革大致经历了改革初期的包干体制以及明确社会主义市场经济体制目标后的分税制财政体制两个阶段。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，在立足国情的基础上，借鉴成熟市场经济国家的经验，相继实施了分税制财政体制改革、所得税收入分享改革和出口退税负担机制改革等措施，符合市场经济一般要求的政府间财政关系框架初步形成。

增值税和消费税返还制度。1994年分税制改革，实行按税种划分收入的办法后，原属地方支柱财源的增值税和消费税收入（增值税的75%和消费税的100%）上划为中央收入，由中央给予税收返还，返还额以各地上划中央增值税和消费税收入增长率为基数逐年递增。

我们可以了解到分税制改革后增值税，企业所得税和个人所得税等属中央与地方共享收入。但是，笔者在大学生暑期社会实践中了解到中国中部地区地方财政，增值税和企业所得税是税收数额中比例较大的部分。而此部分收入的共享让一些基层财政部门的人员为争业绩有机可乘。利用税收返还制度来完成自己的任务指标。可以通俗地称为政府“买税”。笔者调查结果展示如下：A市是一个中部工业城市，辖区内国有企业四个，民营企业若干，企业所得税收入数字客观，而临近A市的B市没有A市的工业基础，经济来源单一，省财政厅下放到B市的任务指标B市很难完成。所以B市财政局与A市的几家企业私下交流，希望该企业的所得税在B市税务系统交，并协商好，中央的税收返还和税收共享按10%的比例走财政支出途径（常记应付账款科目）退还给该纳税企业。这样一来，从总量上讲，真正用于地方财政支出的钱变少了，一定程度上损害了广大基层群众的利益。还有一种情况，如果B市的财政系统负债很重，税收返还和共享部分用来暂时贴补负债，而对于私下答应企业的退税条件没有能力履行，地方财政便形成了新的负债，一来一回空转，负债总数多数情况下只增不减。

二、形成原因分析

1.分税制改革的内在缺陷和弊端，“灰色地带”为买税提供了滋生的沃土。现如今中国省以下并没有形成真正的分税制，省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定，而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府财力逐渐向省、大地级市级财政集中，县乡财政却步履维艰，艰难度日。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称，事权大而财权不足，不能有效履行各自的职能。所以地方财政部门铤而走险，违法进行税收买卖然后再将此支出分散地归置到其他审计部门标准认定不属于地方负债的项目上，但是这些“隐型债务”不可能就一笔勾销，政府还是要负担和还债的。此外，在中国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。地方主体税种的缺位一定程度上也激发了地方买税泛滥。

2.长期依靠的“土地财政”不再可靠。由于上面提到的分税制改革进行得不彻底，地方财政的财权与事权不对称使得地方财政税收收入基本不能负担地方的财政支出，财税部门不得不长期依靠土地收入来寅吃卯粮。据统计，中国中部地方财政收入，土地收入（第二财政）比重高于税收收入（第一财政）。而近十年以来，因为房价的持续飙涨已经严重影响到民生大计，群体性事件屡屡发生，如再不采取措施则会进一步激化社会矛盾，所以政府开始大刀阔斧地进行房地产改革，限购令，“国五条”的颁布等，这些使得坐吃山空的地方“吃饭财政”、“土地财政”的发展不可持续，财税部门逐渐失去了主要收入和主要偿债来源。而除了土地，地方财政还可以靠什么吃饭呢？所以一些县、乡财政部门就各怀鬼胎，不惜铤而走险违法买税来维持财政基本活动。他们称此为“无奈地盘活”。

3.财税部门的业绩考核的问题显现。我从几位最基层财政的管理人员那里了解到，他们买税的目的，其实就是完成上面的任务指标，争取拿到上一级的奖励和荣誉称号。他们也对此感到无可奈何，因为买税行为会让他们的负债量增加，在经济形势不好的情况下，日子越发难过。当前中国财税部门的业绩考核绩效管理理念偏差。在一些财税部门的绩效管理中，出发点不是为了实现绩效改进，带有明显的任务导向和自利导向。一方面，部门财税组织所采取的绩效管理办法，形成了年初明确目标考核任务，定期地进行考核的固定模式，而平时考核常流于形式。另一方面，对组成成员的考评和晋升以民主测评为主要参考依据，造成了各级成员过分注重内部的人际关系，上下“一团和气”，同样使考核流于形式。不仅如此，一些地方的考核特别注重平级的竞争，根本不考虑平级不同地区的不同情况，而是“一揽子”地拿来比较评优。不合理竞争催化了买税。

三、笔者建议

（一）治本之策：完善分税制

1.建议将消费税划归地方税种，重建地方税体系。那么消费税成为地方主体税源的可行性如何呢？一位税收科研所的工作人员表示，地方主体财源的税种应具备以下特性：一是税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模影响较大；二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；三是在税收制度方面严密规范、透明度高，便于征管。在我看来，将消费税划归地方的一个重要的前提是征收环节下移到零售。这样一来可以增加消费税的税目，可以不断丰富消费税征税对象，为地方带来稳定的税源，除此之外，它也符合中国调节消费总量、结构、引导消费方向从而促进经济发展的要求。但是，我们也必须要看到这一举措实行的困难：.如何实现地方消费税制度的严密规范，防止“乱位”现象，这值得我们思考。endprint

2.国税和地税合理拆分合并。我在社会实践过程中发现中部一些城市已经开始试点实行国税和地税拆分合并，实行部门化，并且效果不错，对于异地买税行为产生了一定的遏制作用。这样一来，地税这一主体就没有了，自然地税和财政任务指标的挂钩关系就不复存在，地方财政就不必去买税来完成任务从而就不再使债务越滚越多。但是，这样就会面对“过于集权”的质疑，如何使税务系统部门化体现分权与集权的统一又成为一个问题。

（二）治标之策：严格依法治税、改革财税部门业绩考核机制、绩效财政和地方财政中的金融思维

1.转变思维，正确地对待依法治税和任务完成的关系，发展经济是出路。中国的税制改革要逐步由任务治税向依法治税改革。社会主义市场经济是法制经济，只有依法治税，才能实事求是，实现最大限度的公平。最基础的管理者要坚持以发展经济为“利剑”，避免采取变通手段治税。而对于任务的完成情况，则要以是否依法治税为最重要的指标进行考核，考核要从轻“量”重“质”。当组织收入与执行税法发生冲突时，要坚持执行税法。

2.地方财税激励机制改善。对于财税系统的任务指标，我觉得应该要有弹性，也要具体问题具体分析，对于不同的行政区，根据其具体情况上一级部门须制定合理的任务，根据其完成自身任务的情况来进行奖励而不是平级机构互相竞争，以书面上的数字论英雄评先进。激励机制直接影响的是财税部门人员的道德选择和财税部门的信用体系，而信用体系和人员的道德选择则对于地方负债问题有着直接的作用。

3.推行绩效财政。去年，广西的“五个财政”理念中的绩效财政部分引人注目。而这一部分对于地方政府这种“再障性贫血”有一定的积极作用，所谓绩效财政，就是强调结合财政收支规模扩大、财政监管任务加重的客观实际，更加重视预算绩效管理，更大力度加强预算绩效管理，这是实现绩效政府和财政科学化精细化管理的根本方向和主要抓手。广西的具体措施是“三覆盖” 一是预算绩效管理全覆盖。二是预算信息公开全覆盖。三是财政债务风险监控全覆盖。财政债务风险防控机制不断健全，防控责任更加明确，监控指标全面科学，预警及处置更加规范，建立各类财政债务风险监控体系。但是我们需要清醒地认识到绩效财政是一种财政体制规范化的必然，对于解决地方负债问题的作用是基础性的，以防为主，保证“不失血”。要最好地解决该问题还需其他措施“主动出击”为财政“造血”。

4.以偿债基金建设为突破点，探寻合适的财政偿债基金体制，渐进式减少和清除现今高额地方债务，逐步杜绝“买新税增收还旧债”现象。现在尽管地方债清算审核公开正稳步推进，但是已经成为既定事实的现存地方隐性债务不可能轻轻松松地一笔勾销，必须采取有效手段在长时期内逐步减少消除高额债务。前财政部部长谢旭人曾提出要建立地方偿债基金，这也是一个方向。现今各级财政部门都已经建立地方偿债基金，然而对于地方偿债基金是什么运行机制，如何用好地方偿债基金，如何使其发挥作用却一无所知。地方偿债基金俨然成了一个空架子。挖掘财政偿债基金的内在价值，探寻合适的财政偿债基金体制，我们任重而道远。

参考文献：

[1] 李锦.加快国地税合并 推进税制改革[N].中国企业报，2013-02.

[2] 沙安文，沈春丽.地方政府与地方财政建设[M].北京：中信出版社.2005：420-484.

[3] 李华罡.要依法治税而不是任务治税[N].新京报，2006-09.

[4] 杨杰.专家建议将消费税划归地方税种 重建地方税体系[N].中国青年报，2013-08.

[5] 马涛.分税制改革：一盘没有下完的棋[N].上海证券报，2011-12.

[责任编辑 陈丽敏]endprint