旧城区建设与保护的融资策略浅析

马岚

摘 要：对旧城区建设与保护是时代发展的要求，涉及到其居民享受改革开放的成果，同时也涉及到旧城区的历史沿革和文化传承，包含文物保护、人口迁移、市政建设等等，是一项复杂的系统工程，如何在旧城区建设中获得民间资本支持，如何对社会融资，又快又好地开展旧城区建设与保护，做了有益的研究。

关键词：建设；保护；制约因素；民间资本；融资模式；旧城区

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0206-02

改革开放以来，随着中国经济的高速发展，随之而来的城市建设掀起高潮，城市都进行了快速、大规模的旧城区建设，当然对于一些设施老化、功能萎缩的旧城区，建设更新的力度则更大，同时难度也更大，但是在城市土地开发机制转变等背景下，旧城区改造建设已成为解决建设用地紧张和推动经济发展的必然选择。如何开展旧城区建设？以及如何融资？本文就这些问题进行浅析。

一、背景

旧城区建设既能够改善物质环境，也能推动经济增长，还能够促进其经济、社会、文化等方面协调和可持续发展。而事实上，呈现在大家面前的是：以历史文化街巷为代表的旧城传统人居环境迅速消失，大量旧城原生态元素被以立交桥和摩天大楼为代表的现代建筑和道路所取代；旧城区的传统格局和道路被破坏，历史街巷的风貌消失甚至荡然无存；大量原住居民外迁，造成旧城区传统独特的人文要素严重流失……可以说，当旧城区以新的风采展示时，原有承载历史记忆和文化气息的老街风貌，或者代表城市独特历史痕迹的风土人情已被建设掉了，湮没在推土机的隆隆声和尘土飞扬之中，与世人渐行渐远……保护好旧城区原始风貌不仅是城市文化的延续，更是人类“不可再生”历史文明的尊重。如何处理好旧城区建设与传统风貌保护，使得二者协调并进，是城市发展中要解的难题，考验人们的心智。

二、旧城区建设与保护的制约因素

旧城区建设与历史文化保护是一对矛盾，保护任务重、资金缺口大，协调成本高、民间资本进入难等现象日益突出。资金短缺成为制约旧城区建设与保护的最大问题，事实上，协调困难、政策不到位、机制不健全等成为掣肘旧城区建设与保护中的重要因素。

1.建设与保护任务重，资金压力大。旧城区建设与保护是一项复杂的系统工程，涉及城市建设和发展的许多方面，例如，搬迁安置、人口疏解、市政建设、文物修缮、风貌保护等，随着拆迁安置成本不断增加，旧城区建设所需的资金需求数量庞大。有报告分析，上海市“十二五”期间要完成旧城区建设，需投入资金4 500亿元～5 000亿元，年平均投入约1 000亿元左右，每年要安排30亿元左右资金用于贷款的还本付息。北京市旧城区建设与保护改造每疏散1万人，平均安置费用达15亿元以上。广州市2010年出台旧城区更新改造规划纲要，拟用十年时间基本完成广州市的旧城区、旧工厂、旧村改造，据初步测算，旧城区建设拆迁涉及60万人口，资金超过1 000亿元。

2.利益主体复杂，协调难度大。旧城区建设意味着要对已形成的财产关系进行强制性调整，涉及产权单位、使用单位、保护性利用单位等多重利益群体，各利益相关者的诉求各不相同，都会在权衡比较各自利益如何能得到最大化，这样就会导致各种利益协调难度大和协调成本高。对政府来说既要承担旧城区历史文化风貌保护，又要发展产业、改善民生，推动旧城区的经济社会发展；对旧城区的居民来说，其最终诉求是改善生活条件，提高生活水平；对于民间资本来说，其进入旧城区建设的动力是经济效益；对于产权所有者来说，因经济利益的联系，其参与的积极性不一定高，这成为旧城区建设中的现实挑战。鉴于此，在旧城建设与保护中迫切需要探索更加科学的运作方式，使得旧城区建设更能够最大程度地满足不同方的利益需求，只有这样，才能实现建设与保护的有效推进。

3.政策不健全，缺乏制度保障。近年来，地方政府对旧城区建设与保护方面出台了许多法规文件，也明确了要求，如何统筹协调建设与保护仍没有政策规定，更缺少可操作性的实施细则；民间资本参与文保的途径比较有限，现行政策法规鼓励的是捐赠、资助等方式，国有文保单位经营性的限制条件比较多，对民间资本的吸引力不强，再加上民间资本参与机制不健全，对其参与的方式和范围不明确，相关的扶持和激励措施较少。

4.融资渠道不畅，民间资本参与动力不足。当前，多数旧城区建设与保护经费来源于财政投入，远远满足不了巨大的建设经费需求，急需吸引多方的融资主体，缓解建设经费供需矛盾。在中国旧城区建设与保护尚未相对成熟的融资模式下，民间资本进入还面临诸多障碍，主要表现：（1）政策影响大，增加民间资本投入的风险。旧城区建设与保护项目既受文物保护政策的影响，又受人口迁移、文保用土地等政策影响。根据目前人口迁移政策和文保建筑的退让政策，其政策操作的难度大，导致旧城区建设周期长，再加上如果遇到政策到期或者调整，往往使旧城区建设变得更加困难，甚至会停止。（2）投入与效益不平衡是民间资本进入乏力的关键。受旧城区人口密度大、居民搬迁补偿期望值高等因素影响，旧城区建设的成本日益高涨，再加上市政设施改造等资金需求量大。并在旧城区保护方面对建筑高度、容积率都有限制条件下，其收益与投入可以说是不相称，同时又缺少政府政策扶持和利益补偿机制，导致民间资本参与旧城区建设与保护的积极性不高。

三、旧城区建設与保护融资方式的对策建议

旧城区建设与保护工作中最核心的制约因素是经费，完全依靠财政投入庞大资金将难以为续，必须创新融资方式，拓宽融资渠道。从国外旧城区建设与保护的经验来看，民间资本进入是主体，在建设与保护工作中起到关键作用。如何吸纳民间资本进入旧城区建设与保护将成为破解经费不足的关键。可以选择运用企业为建设与保护运作主体，采用市场化的融资方式，辅助政府制度保障相结合，探索满足不同利益体的参与，拓展民间资本参与旧城区建设与保护的渠道和空间，完善民间资本参与的市场政策环境，多元化推动民间资本参与，真正构建旧城区建设与保护的融资新格局。

1.企业成为建设与保护运作的主体。按照“政府搭台、企业唱戏”的思路，强化建设的市场化运作，建立企业参与的甄别机制，应选择具有一定社会责任感、综合实力较强、保护意识较好，并且开发运作水平較高的企业作为运作主体，最大限度调动企业参与的积极性。例如，政府成立开发公司，吸引多方参与的“巴塞罗那模式”，巴塞罗那老城区CiutatVella在1986年前还是影响城市形象的“坏名片”，区域70%的房子建于1900年前，20%的房子面临坍塌，7 000套房子没有卫生间、道路与配套设施非常落后。借助1992年奥运会，巴塞罗那开始改造CiutatVella。但不是政府亲自“操刀”，而是专门成立了国有公司主导开发，该公司60%资金来源于政府部门和公共组织（国有企业），40%来源于私人企业和私人投资。据报道，在这种融资方式下，1988—2010年该公司融资高达14.25亿欧元，在充足资金支持下，昔日的CiutatVella旧貌换新颜。

2.采用市场化的融资方式。打破旧城区建设与保护中财政依赖的局面，利用历史文化资源保护项目，充分发挥市场的杠杆作用，拓展在使用信托、基金、股权合作等融资方式上创新，积极引导民间资金参与到历史文化保护发展中来。例如，英国旧城区建设中的“城市开发基金”模式，为弥补旧城区建设经费不足，1982年英国政府设立了城市开发基金，在保证民间投资对旧城区建设的收益条件下，实现吸引私人投资。当旧城区建设收益能力不足或无收益能力时，由基金对民间投资者进行补贴或无偿资助。城市发展基金的操作要点为：一是应用杠杆原理，通过少量的公共资金投入，带动更多的私人投资。城市发展基金作为保证私人投资的收益，从而调动私人投资的积极性；同时，该基金还可以作为最后资金的提供者，当旧城区建设工程因资金缺乏而无力完成时，该基金保证其完成。二是通过投标的方式，确定城市发展基金的资助工程。该基金由政府相关部门管理，并任命一个评估小组，根据旧城区建设工程的风险、可行性等因素确定相应资助的工程。三是采取无偿资助、利润分成和低息贷款三种形式。对无盈利、在旧城区建设中必需的社会工程，基金给予无偿资助；对有盈利的经济工程则采取后两种方式：采取利润分成是政府在旧城区建设中占有一定比例股份；低息贷款则是以低于银行贷款利率的利息支持旧城区建设工程。四是资助工程的类型没有限制，包括工业、商业、住宅、娱乐、社区等各方面，但要强调的是对基础设施改善工程的支持。

例如，以产权合作方式，调动古民宅所有者参与保护，苏州市西山镇明月湾村拥有11处明清古宅，为妥善解决古民宅改造与保护，以及古宅的权属复杂和收益分配问题，西山镇政府成立股份公司，私人投资修复的古宅按完好率、大小和文物价值等评估后作价入股。入股后户主搬出古宅，古宅产权不变，户主可享受保底分红和浮动分红。政府和私人古宅经过整治修复、资源整合后，以“联票”形式对外开放。在古民宅改造与保护起步阶段，为确保私人户主利益，公司前期采用租赁的方式以平均每月2.5元/平方米实行保底分红，待赢利后，实行按股分红的经营机制。

再例如，广东佛山市佛山名镇项目也尝试以“产权入股”方式，谋求业主的合作，计划以100亩为片区单位，成立相应的股份公司。片区内的被拆迁户如果不愿采取产权置换或货币补偿的方式，可以把物业换成相应股份入股股份公司，享受名镇发展带来的红利。

建设、保护和发展是辩证统一的关系，按照历史真实性的原则，“修旧如旧”，保护好旧城区历史文化遗产，同时，采取保护性建设与开发的策略，对文物进行合理的功能重构，融入现代生活功能元素，激活城市历史记忆，让旧城区的文化烙印充满活力。而旧城区建设与保护的融资是解决建设资金不足出路，采取什么样的融资方式还应因地制宜，必须科学合理安排才能取得最大效用，才能又快又好地建设我们的美好家园。

参考文献：

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[2] 阳建强.中国城市更新的现况、特征及趋向[J].城市规划，2000，（4）.

[3] 李建波，张京祥.中西方城市更新演化比较研究[J].城市问题，2003，（5）.[责任编辑 安世友]