公务卡支付结算的风控管理研究

马书文

摘 要：伴随着财政国库管理制度的改革进程，公务银行卡以其灵活方便的支付功能、透明高效的运作方式，在公务消费活动中的地位日益突出，单位公务卡支付结算制度产生的社会效益显著，但在制度的推进和深化过程中，由于体制设计和系统技术的冗余不够足，社会环境和主观意志的改变不可控，使得单位公务卡支付结算的整体运转产生一定风险，研究单位公务卡支付结算的风险因素和管理控制问题，对完善制度建设、保障资金安全、推进源头防腐、提高公务效益具有重大意义。

关键词：公务卡；风险管理；信用体系；廉政建设

中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0154-03

一、单位公务卡支付结算制度设计的内涵和外延

1.背景与进程

中国在20世纪90年代末期逐步建立起现代财政国库管理制度，财政资金使用逐渐规范，但现金结算仍然缺乏有效监控。为了推进预算制度改革、降低资金安全风险，通过制度机制和技术创新，完善公共财政管理体系，增强财政透明度，促进反腐倡廉，2001年国务院在《财政国库管理制度改革方案》中明确要采用银行卡作为新的支付结算工具。2007年财政部、人民银行印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，是公务卡改革正式启动的显著标志。2008年开始在政府机关、事业单位、解放军和武警部队掀起公务卡改革试点工作高潮。2010年建立起覆盖全国、完善的公务卡体系。2012年开始，中央预算单位的公务接待、车辆维护、物业管理、差旅、会议、水电、零星购买等16项费用均纳入公务卡强制结算项目。

2.概念与目标

中国现行的公务卡制度是以国库集中支付制度为基础，以公务卡为载体的一种新型财务结算制度。公务卡是指财政预算单位人员持有且在公务支出、财务报销业务时使用的信用卡。其具有一般信用卡的属性，也有财政管理的独特属性，主要体现为强制性、二重性、便捷性、时效性、可监控性。公务卡的使用有助于現代财政国库管理制度的完善，有利于加强公务支出流程与数据的管理及对财政资金支付使用全过程的监控，有助于预算单位用款方便，为财政运行管理提供可靠的信息参数。使用公务卡的目的就是把银行卡这种新结算手段，引入预算单位公务支出领域，借助银行卡的快捷、透明等特征，创新制度和管理工具，促进现金使用下降，切实提升公务消费的透明度，增加预算执行信息的透明度，提高资金使用的安全性和规范性，使财务监督落到实处、起到实效。

3.成效与问题

作为现代支付结算工具与财政财务管理手段，推行公务卡业务在宏观方面加快了财政国库管理制度改革、推进了政府源头防治腐败工作、加强了预算单位财务管理水平、促进了银行卡业务发展、提高了财政国库的总体社会效益；同时，在微观方面单位公务卡的使用大大减少了现金流，简化了财务流程，免除了现金预支、开具支票等烦琐步骤，提高了工作效率和资金使用效率，有效防范传统现金支付中出现的虚假问题，规范透明的支付体系减小了黑洞和腐败的产生空间，提升了单位行政效率、降低了行政成本、加强了队伍建设。总之，建立科学系统的单位公务卡支付结算制度，打造廉洁高效的公务环境，健全与国际接轨的信用体系是财政管理的总体方向。制度的改革和发展是永恒的主题，进程中会不断出现问题和困难，公务卡使用过程中的风险也越来越大，已经影响到了财政资金使用的安全性，必须强化对公务卡使用过程中的风险控制，确保这一制度的有效实施。风险必然存在，在实际运行中风控管理问题不容忽视。

二、单位公务卡支付结算的风险分析

1.透支信用的风险

为符合财政国库管理制度要求，使财政资金在最终支付到收款人之前最大限度保留在国库中，公务卡必须是具有信用支付功能的信用卡。由于信用卡比借记卡风险高，而目前信用卡风险管理措施还不够完善，同时公务卡又可用于个人非公务性支出，这就使公务卡不仅存在一般银行信用卡普遍存在的过度透支的信用风险，而且还存在个人将非公务性支出转变为公务性支出的道德失信风险；由于持卡人或财务人员平时工作繁忙或报销审批手续烦琐，使得公务卡消费报销还款时间超过了信用期限，不但要收取罚息还会记录个人不良信用，增加了持卡人的信用风险；部分人员利用单位作为担保，任意刷卡消费，但又不及时偿还，预算单位要协助代理银行对持卡人进行追偿，影响单位正常工作，特别是预算单位对持卡人调动、离职或其他特殊原因离开本单位时，没有及时通知代理银行维护相关信息，预算单位公务卡信息系统一直保留这些持卡人信息，若这些透支公务卡没有及时偿还，预算单位必须协助代理银行对持卡人进行追偿，单位会承担一部分连带责任，影响单位在银行方面的声誉，加大了单位的信誉风险。

2.滋生腐败的风险

现行的法规制度尚缺乏对公务消费的监督和制约机制，更缺乏对违纪违章行为的处罚和纠正机制，且公务卡结算的监督方式单一且仅限于事后控制，只有在支付清算时才可将公务卡消费明细信息反馈到国库支付系统进行事后审核，无法对公务消费进行事前控制和事中控制，也无法完全避免“虚开发票”、“多列发票”等行为的发生。财务人员对公务卡开支的审核方法简单，只能核对POS机打印的支付凭条上的数额和商家开具的销售发票内容、金额，实际支出无法掌握。因为公务卡刷卡属于准现金交易，在实行公务卡消费时，仍可与供应商价格协调后，要求经营者为自己开具超出实际支付额度的小票与发票，将超过真实消费部分当场以现金返还，回到单位按照公务卡支付额进行报销后还入银行卡账户，虽然公务卡账户体现的是收支平衡，但过程中的溢出现金的做法是违规甚至违法行为。某些商家为刺激商品销售，鼓励提高公务卡消费额度，达到一定金额后持卡人能够得到商家提供的一定比例现金返还，产生公务消费吃回扣问题。在使用支票或现金支付公务开支的时期，都必须提前申领并依据具体事件进行限额，而公务卡的灵活性使得有些公务开支无法事前限额，容易滋生高消费等腐败行为。

3.监管失控的风险

一是监管法规体系不健全。目前我们还没有建立起系统的、有针对性的专门的法律制度，使得公务卡使用过程中的违规行为缺乏有效的法制约束。二是支付目标不可控。利用公务卡的免息时长和信用额度进行个人投资无法控制，目前的民间小额借贷公司和网络金融借贷平台发展迅速，存在违规允许用信用卡投资现象，持卡人利用公务卡进行短期循环投资，因不需要核销，单位财务部门就无法发现，只要按期还款，开卡银行也无法发现，支付的目标无法控制。三是存在着监管的真空。公务卡能较好地约束预算单位的预算内支出，但目前预算外和制度外收入规模相当大，一些单位的小金库也颇为富有，来自这些渠道的支出仍是公务卡制度监管的真空。四是现金支付与公务卡使用的双轨制加大了监控的难度。目前，很多地区并未建立起全面的刷卡支付电子货币系统，很多公务卡制度约束范围内的支付也无法选择刷卡消费，这些消费项目仍可能依赖现金支付。五是监管主体的错位降低了公务卡的使用效果。目前对公务人员的监控是由管理层来完成的，由此引出的问题是，如果公务卡的使用者是管理层人员，就会出现自己监督自己的现象，这样就使公务卡的功能大打折扣。

4.数据灾难的风险

公务卡支付结算系统是一个庞大的数据处理系统，任何漏洞都将形成数据灾难。一些不法分子利用高科技手段盗取真实的信用卡资料，复制系统数据，批量制造假卡，贩卖假卡，利用假卡大肆作案，侵吞银行资金，给银行造成巨额的资金损失。这对单位公务卡来说也同样是一个潜在的风险。目前，随着网上银行业务的快速发展，公务卡网上交易的风险也会逐渐增大。许多银行开通了网上银行业务，持卡人可以在网上进行自由转账、网上交易等业务。但这些交易都不是面对面的，其安全性相对较低，如果单位公务卡的卡号、密码等数据资料被不法分子窃取，就会被冒用，给持卡人造成损失。据统计，国际上的信用卡诈骗案件中，有60% 以上是变造和伪造信用卡诈骗。网络黑客攻击的风险更具有随机性，损失的主体可能是银行、可能是单位也可能是持卡人。

5.矛盾衍生的风险

由于安装成本、手续费的存在，部分商家处于经济利益考虑不愿意安装POS机，甚至有些商家出于逃税目的不愿意刷卡结账，只能用现金结账。一些材料、办公用品和服务供应商并不具备POS刷卡设备，不支持公务卡消费，难以满足使用公务卡办理公务支出的需要，一些小型商场和边远地区就更不具备刷卡条件，只能个人先垫付现金。一方面是公务事项必须办理，一方面是财务结算核销必须用公务卡，使得具体公务消费人员只能使用现金，待报销金额划转到公务卡账户内再到银行或ATM机上取出，此举不仅占用个人资金，而且增加了提取现金的机会，安全风险扩大到了所有持卡人，无形中也增加行政成本的风险。

三、公务卡支付结算工作的风险控制

1.公务单位要加强制度建设，把好防腐与诚信源头关

公务卡使用单位一是要完善现行公务卡制度，明确公务卡相关各方的责任与义务，规范持卡人的信用行为，尽可能地减少制度真空地带；要规范公务卡的使用范围，根据本单位开支情况细化公务卡管理办法，并制定出相应标准，实行包干货币化管理，规范报销操作流程和用卡行为，严格界定延期报销与超期还款的经济责任；要严格公务卡结算强制目录，从严控制非公务卡结算支出事项，加强非公务卡支出报销审批管理，增强公务卡结算的刚性；要建立公务卡支出报告制度，定期进行公务卡支出分析，确保公务卡制度执行到位、监督到位。二是要建立人员信用档案，根据每月报销、结算中是否出现违反规定，对持卡人进行考评，形成信用等级，年终汇总后通过预算单位财务部门重新核准信用额度，根据实际情况进行适当的额度调整，以降低风险。三是要在工作人员退休、退役、离职、调动时应及时清理公务卡下的债权债务后办理公务卡停止使用手续，并通知发卡行做好公务卡支付系统信息更新，维护好公务卡支持系统信息准确完整。四是要增设风险提示，将支付结算系统与本单位的所有公务卡绑定，随时了解账户资金动向，财务部门要对预测到的公务卡风险隐患事件及时通报单位主管领导，避免损失扩大；定期给信用低的持卡人以警示，增强其责任感。

2.代理银行要加强环境建设，健全公务卡风险预警体系

第一，代理银行要加强诚信体系建设，完善诚信评估管理机制。对消费单位设立诚信档案，实施公务消费供应商招标制度，规范公务消费供应商行为。同时，加强宣传工作，帮助使用者树立信用卡还款的时间概念，发卡行与公务卡持卡人签订协议，以同一发卡行的另一账户作为自动还款账户，在规定期限的最后一天，在没有完成财务报销手续、无法及时还款的情况下，由自动还款账户向公务卡账户还款，这样就能最大限度地保障公务卡持卡人的权益，避免遭受不必要的损失。第二，代理银行要建立一个科学合理、操作性强的信用评估系统。利用这一系统确定持卡人的信用额度、还款周期、透支利率、最低还款额、呆账比率和欠款催收等指标。在公务卡的实际使用过程中，可以依据申请人的职务、学历、年龄、收入、存款及信誉等级、用卡纪录、还款信息等基本指标进行加权平均，权重得分高者，核批的信用额度就会高，反之则低。第三，代理银行要把握好市场与风险的平衡关系，加强信用额度管理，限制不良信用行为。发卡行风险管理部门应结合发卡行的发展战略和市场定位，在有效控制风险敞口，市场部门在对公务用卡客户的筛选基础上，听取风险管理部门意见，对客户的还款意识、还款能力做出综合评价，对那些逾期不还款、还款不足、取现或者消费后超过免息期还没有还款等个人征信系统记录中的信用状况不佳者不予办理公务卡。第四，代理银行要将保证持卡人安全使用银行卡作为风险防范的重要内容。从技术手段、业务流程、内控制度、商户管理、培训教育等方面提高风险防范和反欺诈能力。要不断地完善公务卡信息系统功能，确保及时准确将有关公务卡信息纳入财政监控系统。加大公务卡业务宣传和建设方面的资金投入力度，对现有 ATM机更新换代，通过开发或者引进新的技术，加强对现金投放过程的监控，保证持卡人存、取款的人身和财产安全，防范信用卡各个环节上的风险，提高自助交易信誉度和人们使用银行卡的积极性。第五，建立风险预警体系。发卡银行应该通过系统内储存的持卡人的各项资料，包括用款频率、信贷额度、提现金额和签账记录、还款时间等进行分析，了解和掌握持卡人的情况，并对所面临的風险做出有效的预测和警示，做到风险早发现、早防范，健全一套动态、实用的风险预警机制，加强实时动态监控。

3.持卡人要加强思想道德建设，增强风险防控能力

持卡人要加强思想道德建设，提高反腐和廉正建设意识，注重财务法规的学习，遵守公务开支和公务卡使用的各项制度，做到公私分明、勤俭节约、安全守纪，将个人消费行为与公务消费行为完全区分开来。持卡人要尽量采用个性化签名，密码应注意避免使用电话号码、生日、门牌号码等易于破译的数字。公务卡卡号及密码等信息不可以轻易示人，以防被不法分子窃取后制作伪卡。公务卡丢失后要及时挂失。POS消费时收银员刷卡或压印签购单应在本人视线范围之内，以防公务卡误用或被盗用等。为防范公务卡使用过程中非人为因素，如透支消费后因遗忘、到期未还款产生透支利息和滞纳金，或卡片丢失等产生的风险，公务卡申请人应认真领会掌握个人用卡知识和技巧，规避风险

4.社会各界要形成联动机制，降低国家行政成本

一是各级财政、税务、工商、审计、监察等部门要相互协作，加强对公务支付的监督，采取各种制度措施修补公务卡结算漏洞，建立完善的公务消费监督机制，使公务消费的监管更加有效。针对公务消费出现的不良风气、虚开发票等腐败现象，必须加强各级预算单位的预算编制制度、预算审查制度、监督制度、审计制度，对预算单位公务卡使用情况进行跟踪监督，建立定期检查和日常管理相结合的监督机制，将公务卡使用和管理纳入年度财务审计范围。二是公安部门要会同人民银行、银监局、外汇局、银联和商业银行等部门，建立防范和打击银行卡犯罪的情报信息交流机制和案件合作机制，坚持防范和打击并重，努力从源头上预防银行卡犯罪的发生。三是人民银行和银监局要强化自身的监管职责，建立健全银行卡技术风险管理体系，采用有效的技术措施防范银行卡伪冒和欺诈交易。建立健全与公务卡改革相关的配套制度，用制度控制代理银行的业务服务行为，将财政资金在国库单一账户体系内运行，使业务办理在制度的框架内操作。四是财政部、人民银行、金融办等管理部门，加强金融基础设施建设，优化公务卡结算环境。促进和推动各银行机构加大基础设施投入，加快公务卡受理环境建设步伐，扩大银行卡结算的覆盖面，增加POS刷卡结算网点，为公务卡结算创造方便、快捷、顺畅的支付环境。引导银行加强金融信息系统建设，完善公务卡支付系统功能，确保信息及时传递，增强公务卡安全性，提高公务卡结算透明度。同时，鼓励代理银行多出台优惠政策，降低公务卡结算交易成本，提高商户POS机设置与使用的积极性。五是银联要配合公务卡制度改革做好相关服务和技术支持等工作，加强有关信息系统建设，完善电子支付系统，确保公务卡信息系统安全，特别是对公务卡专用BIN号段的维护，确保公务卡消费畅通，明确各方面责任，确保预算单位可以及时、准确、便捷地调取公务消费信息。六是政府机关、事业单位、解放军和武警部队加大对公务卡支付结算的行政管理力度。要避免出现现金结算和公务卡结算“双轨制”，凡具备刷卡条件的必须使用公务卡，否则财务不予报销；要严格执行预算单位库存现金审核制度，控制预算单位超额提取现金和扩大现金结算范围；要推行公务消费公开，让纳税人监督公务消费中的每一个过程，遏制公务消费腐败，提高公务效益。

四、总结与展望

建立阳光财政并从源头上遏止公务腐败现象，有效降低行政成本，杜绝黑洞和浪费，是创建廉洁高效政府的本质要求。提高财政管理的科学化和精细化水平，加强财政资金使用的监控力度，健全与国际接轨的社会信用体系，是国库财政制度改革的中远期目标。实践已经证明，推行公务卡支付结算制度是完成要求、达到目标的最有效手段。为确保公务卡支付和结算的规范性、安全性和有效性，必须用法规、制度、技术建立相应的风险防范機制，并将风险控制作为管理核心。[责任编辑 安世友]