不同经济发展水平下的建设用地集约利用及区域差别化管控

孔伟等

摘要 经济发展阶段和资源禀赋的区域差异，使得土地集约利用变化呈现区域特征，研究其变化规律并据此划定管制区域是制定区域差别化管控政策的基础。本文运用江苏省13个地级市1998-2008年社会经济发展和土地利用面板数据，以人均GDP表征经济发展水平，以地均固定资产投资表征土地集约利用水平，通过构建计量经济模型分析不同经济发展水平下土地利用集约度变化的规律，然后引入资源禀赋指标，与经济发展水平指标叠加划分建设用地管控区域，并制定区域差别化的集约利用管控政策。研究发现：（1）经济发展水平与土地集约度的增加量符合EKC曲线规律，随着经济发展水平的提高，江苏省地均固定资产投资先呈加速上升的趋势，当人均GDP超过49 045元/人（1998年可比价）后，上升速度则随着经济发展水平的提高而减缓，最终土地集约利用水平逐渐趋于稳定。无锡市和苏州市的人均GDP已超过曲线拐点，建设用地集约利用水平已进入减速上升阶段；其他地区虽处于加速上升阶段，但由于经济发展水平距离拐点远近不同，集约利用水平提升的空间区域差异明显。（2）依据经济发展水平和资源禀赋条件，江苏省13个地级市可划分为4类建设用地管控区域：优化发展区应结合产业升级优化土地供应结构，加强建设用地立体开发；重点发展区应强化建设用地供应门槛约束，并适度增加新增建设用地指标供给；内涵挖潜区应适度提高新增建设用地供应门槛，并适度减少年度新增建设用地供应量；适度发展区应重点提升建设用地集约利用水平，保障作为代价性损失的城镇化、工业化快速推进的用地需求。

关键词 建设用地；集约利用；差别化管控；库兹涅茨曲线；江苏省

中图分类号 F293.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）04-0100-07

随着城镇化、工业化进程的快速推进，我国建设用地规模呈现快速扩张的趋势，在“保发展、保红线”的目标下，土地资源的相对稀缺性更加凸显，土地集约利用成为必然选择。土地调控政策的功能在于解决市场失灵，提高土地资源配置效率，实现区域经济健康、平稳、持续增长的目标，而不同地区发展阶段和资源禀赋的差异，是制定区域差别化调控政策的原由[1]。因此，根据经济发展水平和资源禀赋的区域差异，开展差别化的土地集约利用管控研究成为区域可持续发展亟待解决的命题。目前，关于土地集约利用的研究主要集中在综合评价、时空差异、影响因素及其与经济增长的关系等方面[2-7]。其中，关于土地集约利用与经济增长关系的研究则主要集中在以下两个方面：一是通过协调度、协调发展度等指标进行经济增长与土地集约利用的协调评价[8-9]，二是通过Granger检验法进行经济增长与土地集约利用之间的因果关系检验[10-12]。而对于不同经济发展水平下土地集约利用的变化规律，以及在此基础上的区域差别化集约利用管控研究则较少。已有研究主要通过建立指标体系对土地集约利用水平进行综合评价，由于采用综合指标[8-12]，在建设用地管理中难以基于研究结果开展差别化的管控。本文以江苏省13个地级市为例，以建设用地集约利用与经济发展的面板数据为基础，研究不同经济发展水平下以地均固定资产投资表征的集约利用响应，并结合资源禀赋条件划分建设用地集约利用管控区域，提出区域差别化的管控思路，以期为土地资源管理提供决策参考。

1 经济发展的集约利用响应验证

1.1 理论假说

经济发展是以经济增长为核心的经济、社会和政治结构的全面进步，总是与经济增长、产业结构等紧密联系在一起[13]。在经济发展的不同阶段，经济增长方式和发展水平不同，对土地资源的需求压力不同，必将导致不同的土地利用集约度，集约利用水平反映的是土地-资本之间的替代关系。一般而言，在经济发展初级阶段，资本短缺是经济的重要特征，除非资源禀赋等因素的限制，投资者倾向于以更多的土地投入代替资本投入，土地利用方式表现为粗放型；随着经济发展水平的提高，资本不断形成和累积，资源稀缺性日益凸显，土地相对价格不断提高，投资者倾向于以更多的资本投入替代土地要素投入，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，以获取更高的土地利用效益[14]。但是，由于土地与资本之间是不完全替代的关系，当土地利用集约度达到一定水平后，资本对土地替代的边际净效益将逐步下降并趋于零；此时，在不增加土地要素投入的前提下，投资者增加资本投入的意愿将逐步降低，最终使单位面积土地投资强度保持稳定。据此提出以下理论假说：随着经济发展水平的不断提高，土地利用集约度的增加量呈现出先上升然后下降的趋势，集约利用水平最终将逐渐趋于稳定，即经济发展水平与土地集约度的增加量符合库兹涅茨曲线规律。

2.3.2 结果合理性检验

根据相关研究成果[14，25-27]，随着经济发展水平的不断提升，区域建设用地规模扩张对经济发展的贡献将逐渐减小，资本积累的拉动作用则逐渐增大，经济发展对建设用地扩张的强依赖转为弱依赖，增长方式由粗放型向集约型转变，土地利用集约度呈上升趋势，并最终趋于稳定。本研究结果表明，随着经济发展水平的不断提高，建设用地集约利用水平增加量虽呈先增加后减少的趋势，但集约利用水平整体呈现上升趋势，这与现有研究成果相吻合，也符合经济发展的一般规律。

3 区域差别化的集约利用管控政策

前文提到不同地区经济发展阶段和资源禀赋的差异，是制定区域差别化调控政策的原由。因此，为科学划分建设用地管控区域，此处引入资源禀赋指标[28-29]与经济发展水平进行叠加分区。其中，经济发展水平以人均GDP代表，分别以25 000元/人（中位数）、49 045元/人（曲线拐点）为标准划分为三个阶段；资源禀赋以人均建设用地可拓展空间代表，以0.027 hm2/人（平均值）为标准划分为两类。建设用地可拓展空间是指可被作为人口集聚、产业布局和城镇发展的后备适宜建设用地。首先综合考虑地质、地形、地貌、水域及各类保护区的空间分布等因素，确定适宜建设用地面积；然后结合土地利用分布现状，扣除基本农田面积和已有建设用地面积，得到建设用地可拓展空间。区域建设用地可拓展空间除以区域总人口即得区域人均建设用地可拓展空间。在对人均GDP和人均建设用地可拓展空间进行叠加的基础上（见表4），结合各区域的实际情况进行适当调整，最终将江苏省13地市划分为四类建设用地管控区域，并依据其经济发展水平及资源禀赋的区域特征制定差别化的管控政策。

3.1 优化发展区

包括苏州和无锡两市。本区域社会经济发展水平高，人均GDP为79 976元/人，已超过49 045元/人的拐点，建设用地集约度也达到较高水平，已进入减速增长并逐步趋于平稳的阶段，建设用地集约利用水平的提升空间较小，资本对土地替代的边际净效益较低；区域土地开发强度较高，人均建设用地可拓展空间仅0.015 hm2/人，建设用地总量约束大。社会经济快速发展的建设用地需求旺盛，建设用地供需矛盾十分尖锐。

本区域应结合产业发展优化土地供应结构，并加强建设用地立体开发。结合区域发展战略推进产业结构转型升级，优化土地供应结构，实现资源配置的帕累托改进，进一步提高资本对土地的替代效应。供地向战略性新兴产业倾斜，提高建设用地投入产出强度，保证新增建设用地集约高效利用；结合产业结构升级重点开展旧城镇、旧村庄、旧厂房用地（下称“三旧”用地）的二次开发；适度开展城乡建设用地置换，提高城乡建设用地配置效率；加强地下空间的利用，推进建设用地立体开发，充分挖掘存量建设用地潜力。

3.2 重点发展区

包括镇江、南通和扬州三市。本区域人均GDP为28 951元/人，建设用地集约利用水平正处于加速上升的阶段，地均固定资产投资为4177万元/hm2，与优化发展区的8684万元/hm2相比，土地集约利用水平的提升空间较大；资源禀赋条件较好，人均建设用地可拓展空间为0032 hm2/人，为城镇化、工业化进程的推进提供了较好的用地保障。该区是未来江苏省重点发展的区域，城镇化、工业化进程的大力推进，需要大量非农土地支撑。

本区域建设用地的需求压力应主要通过强化建设用地供应门槛约束与适度增加新增建设用地指标来缓解。在不突破建设用地总量约束的前提下，适度增加年度新增建设用地计划，满足承接优化发展区产业转移的用地需求，合理扩张建设用地总规模。考虑到短期内建设用地集约利用水平提升的预期，还须提高建设用地供应门槛，提升建设用地投入产出效率，适度开展“三旧”用地改造及城乡建设用地置换，挖掘存量建设用地潜力，促使建设用地集约利用度增量拐点及早实现。

3.3 内涵挖潜区

包括南京、常州、泰州和徐州四市。本区域人均GDP为30 353元/人，建设用地集约利用水平处于加速上升的阶段，地均固定资产投资为64.31万元/hm2，土地利用集约度仍有一定的提升空间；而资源禀赋条件则较差，人均建设用地可拓展空间仅0.022 hm2/人，建设用地总量约束大。本区域处于城镇化、工业化快速发展阶段，迫切需要创新集约利用方式，为经济发展提供必要的土地支撑。

本区域建设用地利用应以存量建设用地挖潜为主，适度提高新增建设用地供应门槛。深度挖掘存量建设用地潜力，重点对城市快速扩张过程中形成的“三旧”用地进行改造再利用；加快推进城乡建设用地置换，通过农村建设用地整理为城镇发展提供用地空间，优化城乡建设用地布局和结构[30]，大力提高建设用地集约利用水平。严格控制建设用地总量，研究区域土地开发强度的合理约束，适度减少年度新增建设用地供应量，倒逼土地利用方式转变；提高新增建设用地供应门槛，提升建设用地投入产出效益，促使建设用地集约利用水平加速增长。

3.4 适度发展区

包括连云港、淮安、盐城和宿迁四市。本区域为不含徐州的苏北地区，社会经济发展水平较低，人均GDP仅13 019元/人，建设用地集约利用水平也较低，地均固定资产投资2929万元/hm2，土地集约利用水平有较大的提升空间；土地开发强度不高，人均建设用地可拓展空间0038 hm2/人，建设用地总量约束不强。本区域资本对土地替代的边际净效益显著，但经济发展所处阶段决定的资金相对短缺也是遏制区域发展的难题之一[31]，应在保证经济平稳增长的前提下，加强建设用地效益的提升。

本区域应注重提升建设用地集约利用水平，适度增加新增建设用地指标供给，以保证经济增长目标的实现。重点推进城乡建设用地置换，探索农村建设用地退出的长效机制；按照区域发展定位及承接产业转移等要求，探索合理的新增建设用地供应门槛，保障经济发展的合理用地需求；在严格控制建设用地总量和用地门槛的前提下，可适当给予新增建设用地指标的倾斜，以满足作为代价性损失的城镇化、工业化快速推进的用地需求。

4 结论与讨论

（1）本文运用江苏省13个地级市社会经济发展和土地利用面板数据，构建计量经济模型分析不同经济发展水平下建设用地集约利用响应规律。研究发现：随着经济发展水平的不断提高，集约利用水平先呈加速上升的趋势，当人均GDP超过49 045元/人后，上升的速度开始减缓，最终区域建设用地集约利用水平趋于稳定。经济发展水平与土地集约度的增加量符合EKC曲线规律。

（2）本文基于建设用地集约利用水平变化的阶段性规律，结合资源禀赋的区域差异，将江苏省13个地级市划分为4类建设用地管控区域：无锡和苏州属于优化发展区，镇江、南通和扬州属于重点发展区，南京、常州、泰州和徐州属于内涵挖潜区，连云港、盐城、淮安和宿迁属于适度发展区。并从总量控制、增量供给、用地门槛、存量挖潜等方面明确了区域差别化的集约利用管控策略。

（3）本研究为江苏省建设用地的区域差别化管控提供参考与借鉴，但由于数据的局限，本文仅对江苏省13个地级市1998-2008年的数据进行分析，可能对研究结果会产生影响。基于更大范围和更长期时间序列的经济发展与集约利用变化规律研究，将是今后研究进一步努力的方向。

（4）本研究主要从地均投入强度角度分析经济发展的建设用地集约利用响应，为区域新增建设用地供应管控提供依据。因此，为探索集约利用的供后监管，今后可尝试研究以地均产出等其他指标表征的建设用地集约利用响应，并将研究结果与本研究进行对比分析，为完善区域差别化的建设用地集约利用管控政策提供参考。

（编辑：王爱萍）

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