基础设施生命周期理论与投融资PPP模式研究

詹 卉

（中国农业科学院，北京 100081）

理论和实践领域均已达成共识，基础设施提供需要政府与私人的共同参与。特别是我国地方政府财政无法满足庞大的基础设施资金需求，更需要在公私合作机制融资模式上有所创新和突破。现有研究通常将基础设施分为公益性、准公益性和经营性三类，认为公益性基础设施以政府投融资为主、社会资本为补充，准公益性基础设施由政府部门与营利机构共担职责，经营性基础设施以市场主导为主、政府辅以政策支持。这种分析固然说得通，但仍比较笼统，而且公益性、准公益性和经营性本身并不能截然分开，且随着经济发展和技术进步而有所变化。因此，这种较为概括和笼统的分析，仍然不能解决基础设施项目中什么情况下需要私人参与、私人在什么条件下才可能参与等实践中迫切需要回答的问题。本文从分析基础设施属性入手，在考察基础设施生命周期全过程中物质和价值转换关系的基础上，对基础设施融资模式选择的条件进行重新界定，试图为基础设施融资模式的构建和选择提供一个具有普遍适用性的理论框架。

一、基础设施的生命周期及其构成要素

（一）基础设施生命周期理论

生命周期（LifeCycle），可以通俗地理解为“从摇篮到坟墓”（Cradle-to-Grave）的整个过程。基础设施生命周期，指基础设施从设计建造到建成运营、发生损耗维护、直至最终报废的全过程。一个生命周期结束后，需要设计建造新的基础设施，从而进入新一轮生命周期过程。从单个基础设施运行情况来看，其生命周期分为设计建造和运营维护两个阶段，规划和报废是基础设施的起点和终点。

为对基础设施整个生命周期过程的物质和价值变化转换关系进行深入剖析，本文界定了如下几个概念，即基础设施的服务流、损耗流、资金流和现金流。基础设施的服务流是基础设施在其生命周期中为使用对象不断提供服务的过程，是基础设施使用价值不断发挥的过程。基础设施提供的服务不是一次性的，而是长期的、连续的。基础设施的损耗流是基础设施在其生命周期中由于磨损而带来损耗的过程，包括有形磨损（物质磨损）和无形磨损（精神磨损）。有形磨损指由于环境和进程的改变而导致的基础设施自身结构的逐渐损耗，这种损耗积累到一定程度将严重影响基础设施的功能。无形磨损指基础设施的功能逐渐不再适应经济发展的需要。基础设施的资金流是基础设施在其生命周期中由于建造和维护而耗用的用货币表示的资源。基础设施的资金流分为两个阶段：一是设计建造阶段的资金流，设计建造阶段在短时期内耗用的资金较多；二是运营维护阶段的资金流，运营维护阶段的资金流分布在基础设施运营维护的全过程，且随着基础设施损耗流的增大而增大。基础设施的现金流是指在基础设施生命周期中由于运营而带来的收入。基础设施的现金流和资金流不同，资金流是基础设施所耗用的资源，属于基础设施的支出；而现金流是运营基础设施产生的，属于基础设施的收入。基础设施现金流的主要来源方式是对基础设施使用者的收费，有的基础设施可以通过其他运营方式获得收入，例如，建造一座水库大坝并不能通过收费产生现金流，但水库建成之后，水面可以用来开发旅游项目，通过水的落差可以发电，这些都能带来收入。我们把这种利用基础设施衍生价值产生的收入称为基础设施的衍生收入。

（二）基础设施生命周期构成要素之间的转换

基础设施生命周期中四个构成要素之间是有内在关联的。第一，基础设施的损耗流是服务流的基础，也就是基础设施要提供服务的话必然带来一定的损耗。第二，基础设施的服务流可能会带来一定的现金流，即如果基础设施具有一定的排他性，就有可能通过收费产生现金流，衍生收入也可能是现金流来源之一。第三，基础设施的损耗流需要资金流来弥补，特别是运营维护阶段发生的损耗，需要耗用资源来进行维护和处理。通常来说，损耗越大，进行维护所需要的资金也就越多。第四，基础设施的现金流可能成为资金流的来源。如前所述，有的基础设施能够带来现金流，那么就可能利用基础设施自身带来的现金流转化为基础设施的资金流，用于弥补基础设施设计建造和运营维护过程中所花费或耗用的资金。特别地，这里又可以分为两种情况：一是现金流大于资金流，那么基础设施的收入可以完全弥补基础设施的支出；一是现金流小于资金流，那么不足部分就需要通过其他方式弥补，例如财政预算拨款等。这也是用来判断私人参与与否并确定基础设施融资模式的一个重要考虑因素。

以上分析可以用下图表示：

图1 基础设施生命周期构成要素之间的转换关系

箭头③和④是实线，表示资金流必然转换为损耗流，服务流必然带来损耗流。箭头①和②是虚线，表示服务流转换为现金流以及现金流转换为资金流是有条件的。箭头①和②的转换条件，是构建基础设施融资模式的理论依据。

二、要素之间的转换条件及政府与私人在基础设施投融资中的关系

基础设施融资的资金来源，概括地说可以有两种途径，一是政府的资金投入，二是私人的资金投入。但私人资金只有在“有利可图”的条件下才会进入。已有研究只是笼统地认为公益性的或纯公共产品应由政府投资，准公益性或准公共产品可由私人投资参与，营利性或私人产品则由私人投资。但并没有提出一个私人投资进入的具体“边界”。结合基础设施生命周期四个构成要素之间的转换条件，可设定私人投资基础设施具体的“边界”。

（一）基础设施服务流转换为现金流的条件

为了方便分析，暂先不考虑政府投入的情况。这时，基础设施服务流转化为现金流可以通过两种方式：一是向使用者收费，二是利用基础设施衍生价值产生的收入。首先分析向使用者收费的情况。并不是所有的基础设施都能向使用者收取服务费用，收费的前提条件是基础设施具有排他性。根据基础设施的非排他性和非竞争性特征，可将基础设施划分为私人产品基础设施、准公共产品基础设施和纯公共产品基础设施。其中准公共产品基础设施又分为俱乐部产品基础设施和公共池塘资源基础设施（见表1）。可以看出，私人产品基础设施和准公共产品基础设施中的俱乐部产品具有排他性，因此有可能利用排他性向使用者收取服务费，由此产生现金流；而纯公共产品基础设施和准公共产品基础设施中的公共池塘资源基础设施具有非排他性，不能利用排他性收取服务费，也就不能由此产生现金流。

表1 不同基础设施的非排他性情况

再分析基础设施衍生价值产生的收入。这与基础设施是否具有排他性无关，因为即便是具有非排他性的纯公共产品和公共池塘资源性质的基础设施，也可能会有衍生价值，并有可能利用衍生价值产生现金流（见图2）。在考虑基础设施衍生收入后，基础设施的公共产品性质就不是基础设施服务流转化为现金流的必要条件了。也就是说当基础设施能够产生现金流，并且现金流贴现值大于资金流贴现值时，即便没有政府补贴，私人也是愿意参与基础设施投资的。反之，基础设施的现金流贴现值小于或等于资金流贴现值，说明基础设施投资是亏损或者没有利润的，这种情况下如果没有政府补贴私人是不愿参与投资的。

图2 考虑衍生价值后基础设施生命周期构成要素之间的关系

下面再考虑政府投入的情况。政府投入基础设施可分为三种情形：一是如果基础设施的服务流不能转化为现金流，即箭头①无法实现转换，私人不愿意投资因而必须由政府投资；二是基础设施产生的现金流不足以弥补资金流，即基础设施不能通过自身完成物质和资金的循环和转换，需要政府补贴私人投资才能实现基础设施生命周期过程；三是基础设施的现金流大于资金流，私人愿意投资，这种情况下仍需要政府对私人进行规制和监督，以确保私人对基础设施有充足的资金进行良好维护，确保箭头②的转化关系完全实现。

（二）基础设施现金流转换为资金流的条件

现金流转化为资金流（箭头②）的条件有两种情况：一是在单纯政府模式或单纯私人模式的情况下，政府或私人可以在基础设施的生命周期内统一掌握基础设施的现金流，并统一使用和配置，这时现金流转换为资金流相对比较容易实现，政府或私人要做的是设计好基础设施的现金流和资金流之间的关系，确保基础设施的现金流既能保证设计建造阶段资金流的回收，又能保证运营维护阶段基础设施维护资金的需求。二是在公私合作机制的情况下，设计建造阶段和运营维护阶段为不同主体，此时政府或私人不承担对基础设施的完全责任，可能导致基础设施的过度使用和不足维护问题，即现金流不能顺利转化为资金流，这时需要明确政府和私人之间的契约关系，既能保证私人或政府设计建造阶段资金流的回收，又要避免基础设施的过度使用和不足维护问题。

三、生命周期角度的基础设施投融资PPP模式

（一）基础设施建造过程中政府与私人关系

基础设施建造过程中政府与私人关系取决于以下三个因素：

一是能否通过向使用者收取服务费使服务流转化为现金流。具有排他性的基础设施（私人产品基础设施和准公共产品基础设施中的俱乐部产品）有可能向使用者收取服务费并由此产生现金流，因此私人是有可能参与建造投资的；具有非排他性的基础设施（纯公共产品基础设施和准公共产品中的公共池塘资源基础设施）不能利用排他性措施收取使用者费，因此私人不能参与建造投资。进一步说，排他性越大，受益边界越明确，基础设施的现金流可能越稳定，私人可能参与建造投资的程度就越高，反之则相反。

二是能否利用衍生价值使服务流转化为现金流。衍生价值的存在，使得基础设施的公共产品性质不再是服务流转化为现金流的必要条件，即便是纯公共产品性质的基础设施，只要有衍生价值的存在，基础设施也会产生现金流。如果通过衍生价值产生的现金流足够大，则可以完全实现基础设施自身物质和资金的循环，而不需要外部资金如政府预算补贴和使用者收费等资金。进一步地，预期衍生价值产生现金流的大小，影响私人可能参与建造投资的程度，预期衍生价值产生的现金流越大，私人可能参与建造投资的程度也就越高，反之越低。

三是基础设施时间差是否对私人投资决策产生影响。通常，私人投资的特点是投资规模较小、周期较短、有稳定的收入预期。因此，如果基础设施投资规模大、周期长、投资风险超出私人可承受的范围，则即便是预期能够产生现金流的基础设施，私人也是不愿意参与建造投资的。进一步地，投资规模越大、周期越长、建造投资风险越大，私人可能参与建造投资的程度就越低，反之越高。以上分析可见表2：

表2 基础设施建造融资模式选择的依据

（二）基础设施维护过程中政府与私人关系

基础设施维护资金来源渠道包括两个方面，一是财政预算资金，二是基础设施自身通过收费或利用衍生价值产生的现金流。由于基础设施自身产生的现金流既可以由政府具体负责运作，也可交由私人具体运作，因此，基础设施维护的融资模式就可以有以下五种基本模式（见图3）：

图3 基础设施维护融资的五种基本模式

以上五种基本模式又可以衍变出多种组合维护方式，具体包括三种形式的政府性基金维护方式、政府性运营维护方式、私人运营维护方式以及三种私人运营政府补贴维护方式。三种形式的政府性基金维护方式分别是：政府性基金维护方式1=政府预算维护方式+政府性收费维护方式；政府性基金维护方式2=政府预算维护方式+政府综合利用维护方式；政府性基金维护方式3=政府预算维护方式+政府性收费维护方式+政府资源综合利用方式。政府性运营维护方式=政府性收费维护方式+政府综合利用维护方式。私人运营维护方式=私人收费维护方式+私人综合利用维护方式。三种私人运营政府补贴维护方式，分别是：私人运营政府补贴维护方式1=政府预算维护方式+私人收费维护方式；私人运营政府补贴维护方式2=政府预算维护方式+私人综合利用维护方式；私人运营政府补贴维护方式3=政府预算维护方式+私人收费维护方式+私人综合利用维护方式。

（三）从基础设施生命周期理论看PPP模式的种类

上述基础设施建造和维护过程中的政府与私人关系，可以形成多种PPP模式：一是纯政府建造和维护模式，包括政府预算维护方式、政府性收费维护方式、政府综合利用维护方式、上述三种政府性基金维护方式和政府性运营维护方式。二是政府建造、私人维护模式，包括私人收费维护方式、私人综合利用维护方式、私人运营维护方式。三是政府建造、公私合作维护模式，包括上述三种私人运营政府补贴维护方式。四是私人建造、政府维护模式，包括政府运算维护方式、政府性收费维护方式、政府综合利用维护方式、上述三种政府性基金维护方式以及政府运营维护方式。五是纯私人建造和维护模式，包括私人收费维护方式、私人综合利用维护方式和私人运营维护方式。六是私人建造、公司合作维护模式，包括上述三种私人运营政府补贴维护方式。七是公私合作建造、政府维护模式，包括政府预算维护方式、政府性收费维护方式、政府综合利用维护方式、上述三种政府性基金维护方式、政府性运营维护方式。八是公私合作建造、私人维护模式，包括私人收费维护方式、私人综合利用维护方式和私人运营维护方式。九是公私合作建造及维护模式，包括上述三种私人运营政府补贴维护方式。以上九种模式中，除第一种模式以外，都属于基础设施投资的PPP模式。

基础设施采取何种投融资PPP模式，应在具体分析不同基础设施的服务流、损耗流、现金流和资金流转换条件的基础上，采取灵活和最优模式。无论是过分强调政府的作用而忽略了私人参与或利用市场机制，还是忽视了政府的作用而将其甩向私人或市场，这两种情况都不利于基础设施的有效维护和功能的发挥。只有根据具体情况，更好地将两者有机地结合起来，才能既把基础设施建好，又不加重财政负担。

〔1〕“中国地方政府融资平台研究”课题组.中国财税发展研究报告——中国地方政府融资平台研究.中国财政经济出版社,2011年版.

〔2〕邓淑莲.政府与基础设施的发展.上海财经大学博士学位论文，2001年.

〔3〕贾康.新农村基础设施建设需要新管理模式.改革,2006年第3期.

〔4〕刘立峰等.地方政府融资研究.中国计划出版社,2011年版.

〔5〕建设部“政府投资工程管理方式改革研究”课题组.政府投资工程管理方式改革研究报告，2002年.

〔6〕肖云.城市基础设施投资与管理.复旦大学出版社,2004年版.

〔7〕阿耶·L.希尔曼著，王国华译.公共财政与公共政策--政府的责任与局限.中国社会科学出版社,2006年版.

〔8〕WorldBank.World Development Report1994，Oxford U－niversity Press.

〔9〕United States Government Accountability Office.Physical Infrastructure:Challenges and Investment Options for the nation’s infrastructure,2008.