浙江深化省管县财政体制改革面对难题及改革路径

余丽生

（浙江省财政干部教育中心，杭州 310006）

浙江深化省管县财政体制改革面对难题及改革路径

余丽生

（浙江省财政干部教育中心，杭州 310006）

省管县财政体制是发展县域经济、理顺地方政府间财政分配关系、缓解基层财政困难的有效途径，但在省管县财政体制实施过程中也遇到政府和市场关系的处理、公平和效率、事权和财权的划分等方面的难题，直接影响了省管县财政体制改革的深化和功能的发挥。面对地方财政体制改革过程中遇到的难题，本文结合浙江实际，提出了完善财政转移支付制度、增强县级财政调控功能等深化省管县财政体制改革的对策建议。

省管县财政 财政体制 改革难点

所谓省直管县财政体制，即省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还等直接到县级政府，而地级市的财政资金仅限于地级政府所在市，与辖区内的县没有对应的结算关系。浙江省作为全国惟一一直坚持实行省管县财政体制的省份，充分发挥了省管县的财政体制优势，取得了经济社会全面发展。但是，面对公共财政职能的不断扩大，财政收支压力的不断增加，省管县财政体制也面临不少困难，深化对省管县财政体制要有清醒的认识，必须正视省管县的财政体制的优劣，扬长补短，不断深化省管县财政体制改革。

一、深化省管县财政体制改革面临的难点

（一）公平和效率平衡的难点

公平和效率是市场经济永恒的矛盾。在市场经济条件下，市场竞争的基本原则是“物竞天择，适者生存”，竞争的结果是“优胜劣汰”，是效率的提高。追求效率是市场经济的目标，是市场机制作用的结果。但是效率是建立在公平的基础上，没有公平的效率是不牢固的，是不可持续的。政府的目标是追求公平，但公平又是建立在效率的基础上，没有效率的公平相当于“空中楼阁”，是不存在的，是不可能实现的。由于客观环境、经济基础、资源禀赋的不同，经济发展不平衡、区域发展不协调是客观存在的事实，全国有东西差距、南北不平衡，经济相对发达的浙江省也同样存在发展的不平衡问题。浙江北部的杭州市、嘉兴市、绍兴市等地区经济比较发达，而浙西南山区的丽水市、衢州市和位于海岛的舟山市等地区经济比较落后。为了扶持经济欠发达地区经济社会发展，努力实现基本公共服务均等化，加快建设惠及全省人民的小康社会，浙江省积极发挥财政体制省管县的优势，发挥省级财政的调控功能，将财力重点向经济欠发达地区倾斜，实现全省县市之间支出的大体平衡，实现了财政支出上的大体公平。但是，从财政收入“蛋糕”的来源看，全省财政收入主要由经济发达地区创造。如2010年，杭州市的地方财政收入是671.34亿元，仅杭州当年新增地方财政收入150.55亿元就相当于丽水、衢州、舟山三个市地方财政收入的总和。从做大“蛋糕”的角度出发，浙江省的财政收入主要来源于经济发达地区，应重点支持经济发达地区发展经济，做大经济和财政“蛋糕”；如果重点支持欠发达地区发展经济，做大“蛋糕”，肯定是本末倒置，得不偿失。但从调节区域经济社会发展的角度出发，应加大对欠发达地区的扶持力度。如何从发达地区集中财力向欠发达地区倾斜，既照顾到欠发达地区的发展，又不影响发达地区发展经济、培养财源的积极性，实现公平和效率的有机结合，财政改革面临两难的选择。

（二）维护既得利益和打破既得利益协调的难点

财政体制实质是财力的重新分配，是一种利益的调整，即所谓的切“蛋糕”。虽然财政体制调整的主动权掌握在上级政府，上级政府是财政体制的设计者，下级政府主要是执行者，在财政体制调整中处于被动的位置，但这种利益的调整是非常困难，往往会受到来自各方面的压力，上级政府为了推进财政体制调整和改革，财政体制调整只能选择保既得利益，即保存量动增量。如在中央和地方的财政分配关系上，1994年的分税制改革，以1993年为基数，新增增值税按1∶0.3返还。2002年所得税分享体制改革，以2001年的所得税为基数，新增所得税六四分成，2003年调为五五分成。同样，省以下的财政体制改革也面临同样的问题。这种通过“退一步进两步”的财政体制调整，更多地照顾了既得利益，是财政体制调整没有更好办法下的一种策略，虽然有利于财政体制的调整，但始终没有走出既得利益的“圈子”，没有实现打破既得利益“顽症”的改革目标。其实，发达和欠发达、富裕和贫困都是相对的，情况是发展变化的，现在的发展不一定是未来的发展，现在的落后不等于未来的落后。从浙江省的情况看，在“八七”扶贫攻坚之前，全省有8个贫困县，也有一些经济相对发达的“亿元县”，以同属于金华地区的武义县和兰溪市作一个比较。1996年，武义县的财政收入是兰溪市的一半，武义县是贫困县、财政困难县，兰溪市是财政收入亿元县、是财政相对富裕县。到2010年，情况发生了比较大的变化，仅地方财政收入，武义县和兰溪市已比较接近。用发展的眼光看，使制定的财政体制更好起到调节地区财力分配的作用，使全省实现均衡发展。因此，在财政“蛋糕”既定的情况下，给欠发达地区多了，影响发达地区的积极性，发达地区有意见；给发达地区多了，欠发达地区的困难难以缓解，财政体制起不到调节地区财力均衡的作用。如何既要维护既得利益，又要打破既得利益，协调好发达地区和欠发达地区的关系，这是财政体制调整必须要突破的难题。

（三）省管县和市管县财政体制博弈的难点

分税制改革理顺了中央和地方的财政分配关系，规范了政府的财政分配行为，实现了共同做大经济和财政“蛋糕”的目标，但省以下的财政体制改革，全国没有统一的模式，各地结合实际推进改革，建立了省以下的财政体制。目前，我国省以下的财政体制主要有两种模式，一种是省管县的财政模式，主要以浙江省为代表的财政管理模式；另一种市管县的模式，全国其他省区主要实施的财政管理模式。两种模式各有利弊，省管县财政管理体制的主要好处是能够促进县域经济的发展，有利于基本公共服务均等化的实现，而市管县财政管理体制的主要好处是有利于资源要素的集中和积聚，有利于中心城市的发展。从2009年开始，财政部开始在全国推广省管县的财政管理模式，但是，无论是理论界，还是实际部门，对省以下的财政管理体制推行省管县还是市管县有不同意见。从推行省管县财政管理模式的实践看，县级尤其是经济欠发达地区都希望和要求省管县，以避免市管县变成“市刮县”；而有些经济发达地区则希望市管县，担心省管县影响和削弱市级财政的调控能力。如何协调财政体制省管县和市管县两种管理模式的优势，调动市、县两级政府当家理财的积极性，是省以下财政体制改革不得不考虑的因素。

（四）事权和财权统一的难点

财权和事权相适应是确保和衡量财政体制得失成败的重要因素。2008年以来，虽然受全球性金融危机的影响，但我国的经济仍然保持较好的发展势头，财政收入增长平稳。从浙江省的情况看，“十一五”期间，财政收入增长良好，财政实力显著增强。2010年，财政总收入和地方财政收入分别为4895.4亿元和2608.5亿元，比2005年增加1.3倍和1.4倍，年均增长18.3%和19.6%。这为财政体制的改革和调整奠定了良好的基础。但目前地方财政运行仍然非常困难，财政收入增长难以满足地方财政支出的需要。一方面，财力不断向上集中。分税制改革以来，国家为了提高“两个比重”，即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重，尤其是提高后一个比重，增强中央财政的调控能力，先后对收入范围进行多次调整，财力逐步向上集中，尤其是向中央财政集中。另一方面，政府的公共财政职能不断扩大，事权不断增加。农村税费改革以来，我国公共财政全面向农村覆盖，向民生倾斜，从2003年开始先后建立了新型农村合作医疗制度和城市居民医疗保险制度，启动了城乡居民社会养老保险，实现了全省社会养老保险制度城乡全覆盖，又全面免除义务教育阶段学杂费、课本费和借读费，加大了对经济适用房建设、城镇廉租房建设的财政支持力度，等等。“十二五”期间，民生财政的压力仍然有增无减。在财政收入“蛋糕”既定的情况下，财政支出不断膨胀，其结果是财权和事权不统一，导致财政困难。如何实现事权和财权的统一，财政体制改革和调整面临重重挑战。

（五）行政区划和区域经济合作配合的难点

全球化、市场化、城市化、区域发展一体化，这是经济发展的必然，但财政是和国家政权相适应的，如果区域一体化和政府财政的关系处理不好，必然会阻碍区域经济的合作，在这方面，欧盟有着深刻教训。欧盟成立以后，建立了以欧元为统一货币的欧洲联盟，以增强欧盟的经济竞争力，推动欧洲一体化进程。但由于欧盟区经济发展的不平衡，不少国家经济不景气，政府财政大量赤字，而国际金融危机又加剧了经济的困难，货币一体化和财政的矛盾凸现，先从希腊开始，后又波及爱尔兰、冰岛、西班牙、葡萄牙、意大利等，主权债务危机的“多米诺骨牌”先后发生，对欧洲一体化造成了严重的冲击。从浙江省的情况看，浙江是个民营经济发达的省份，民间资本实力比较雄厚，但浙江经济发展面临严重的资源要素制约，尤其是土地要素的制约。随着浙江经济的发展，产业集中、积聚的大量出现，企业发展的多元化、集团化、国际化趋势，企业、产业、资本的大量流动，这些经济现象、经济行为的大量产生和出现，必然和省管县的财政体制产生矛盾，导致地方之间互相争税源、争财源。同时，为了改变浙江经济低、小、散的弊端，增强浙江经济的竞争力，浙江省政府加大了对经济发展的引导、对资源的整合，推出大项目、大产业、大企业、大平台为核心的“四大建设”，出台了14个省级经济示范区，而这些示范区不少突破了行政区划的限制，有些涉及一个地区的不同县市，这些必然和省管县的财政体制产生矛盾。如何协调好行政区划和区域经济合作的关系，避免财政体制对经济一体化发展的阻碍，这是财政体制改革和调整面临的新挑战。

二、进一步深化省管县财政体制改革的对策建议

省管县财政体制对推进基本公共服务均等化和区域经济社会均衡发展，发挥了积极有效的作用，体制优势明显。浙江省作为全国率先实行省管县财政体制的省份，需要对省管县财政体制改革进行重新梳理，创新体制机制优势，为全面建设小康社会、提前实现现代化提供制度保障。

（一）打破既得利益框框，按事权和财权相适应的要求设计体制框架

分税制改革以来，浙江省根据财政经济发展和中央和地方体制改革变化的情况，对省以下的分税制财政体制几经调整，先后出台了“两保两挂”和“两保两联”、“两保两挂”和“两保一联”、“分类分档激励奖补机制”等。这些省管县财政体制的调整和改革，调动了市县政府当家理财的积极性，做大了财政和经济“蛋糕”，促进了浙江经济社会事业发展，但是这些政策所确立的收入基数都是以上年的收入为基数，保护了既得利益，同时，这些政策都要求市县要得到省级财政更多的补助和奖励必须增加更多的财政收入，存在边际效应递减。实行省管县财政体制在取得积极成效的同时，也要看到省管县财政体制也存在不合理的一面。浙江省未来省管县财政体制调整，必须打破既得利益框框，按事权和财权相适应的要求设计体制框架，创新体制机制优势，最大程度的发挥省管县财政体制的积极效应。

（二）改革财政转移支付方式，调动基层政府当家理财的积极性和主动性

浙江省财政转移支付可归为两类：一类是一般性转移支付，按地域面积、总人口、人均财力水平、财政供养人数、学生人数等因素进行转移支付分配，主要是用于弥补地方财力不足，使不同发展程度的地区都能享受到基本均等的公共服务；二是专项转移支付，对事关落实科学发展观，统筹城乡、区域协调发展，构建和谐社会的生态环保建设、中小学生免学杂费、创建新型农村合作医疗制度及农村公共卫生制度等方面，省财政对经济欠发达和较发达市、县（市）都给予了不同程度的专项转移支付。一般转移支付的特点是有利于均衡地区财力，推进基本公共服务均等化，而专项转移支付的特点是专款专用，有利于经济和社会事业发展。目前，专项性转移支付越来越多，相互之间缺乏统一的协调机制，且专项转移支付制度中的各类财政专项，是全国统一制定的，地方无法改变。从浙江省的实际出发，要想避免专项转移支付制度存在的某些弊端，可行的改革举措是建立专项性一般转移支付制度。按因素和权重将专项资金进行“切块”分配，按一般性转移支付性质下到地方。这样做，一方面有利于国家避免每出台一项政策就增加一项财力性转移支付，造成转移支付的混乱和不规范，且部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配使用缺乏事权依据、资金投向较为分散，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这就给原本困难的地区带来更大压力的弊端。另一方面，也有利于调动地方政府当家理财的积极性，从而进一步提高财政资金的使用效益。

（三）财力和事权相结合，增强县级政府提供公共服务的能力

在全国五级政府中，2000余个县市是国家财政收入的重要来源，是基层公共服务的主要提供者。浙江省虽然县域经济比较发达，县市经济社会发展势头良好，但县市之间的发展仍然不平衡。分税制改革以来，浙江省根据经济发展水平，按照分类指导的原则，大体把县市分成三类，一类是经济发达的县市，另一类是经济欠发达的县市，另外是介于之间的县市。对不同发展水平的县市采取了分类指导的政策，促进了县域经济社会的发展和基本公共服务均等化的实现。但这种划分也存在不合理的一面，有些地方虽然经济比较发达，但人口多，人均财力低，财政反而比较困难。有些地方发展不平衡，财力分布不均衡。有些县虽然经济欠发达，但人口少，省级财政的转移支付力度大，人均财力并不低。在国家和地方财政分配关系没有调整的前提下，从地方来说，要从财政收入水平、人口数、县域面积等因素考核，在地方的支出水平大体相当的前提下，对基本公共服务最低标准达不到的财政困难县市给予重点倾斜，确保县级政府能够提供基本公共服务。

（四）发挥地级市的功能，增强地级市的调控能力

每种体制都有它的优势和弊端，关键是要扬长避短。“省管市、市管县”财政体制也有很多优势，浙江省在这方面也有不少经验和教训值得总结和提炼。如台州市在1994年撤地建市以后，台州市把椒江市、黄岩市、黄岩市路桥镇改为台州市下的三个区，行政、财政体制改为市管区。这次行政区划调整，打开了台州市的发展空间，推动了台州市的城市化发展。又如杭州市2001年进行了行政区划调整，把所辖萧山、余杭两个县级市撤市建区，财政体制上享受原有的省管县体制不变，其经济没有受到行政体制调整的影响，同时也增加了杭州市的发展空间，杭州市的中心城市地位和对区域经济的带动作用更加突出。浙江省下一步应该在省管县财政体制的前提下，把两种体制的优势结合起来，省财政集中财力，重点支持丽水、衢州、舟山等经济欠发达地区，以及部分发达地区的欠发达县发展，而对杭州市、嘉兴市、绍兴市等经济发达地区，要增强中心城市的功能、突出中心城市的地位，发挥中心城市的带动作用。如杭州市经济相对落后的淳安、建德等县市，完全依靠省财政的支持难度大，而杭州市有能力和财力来统筹这些县市的发展。可以参照杭州市上一轮行政体制调整的做法，将下属的县市改为区，财政上保留享受省管县的政策，以实现区域经济均衡发展和公共服务的统一规划、统一使用。

当然，行政体制调整难度比较大，在行政体制没有调整以前，省财政可以建立财政专项，鼓励和引导地级市财力向所辖县市转移支付，尤其是向所辖的欠发达县市转移支付，省财政给予一定的补助，补助的比例不一定高，比如按10∶1或10∶0.5的比例给予补助。通过财政资金“四两拨千斤”制度的设计，把省财政的导向和地级市财政的想法结合起来，实现省、市、县三级财政的共赢。

（五）发挥省管县财政体制优势，加大对产业积聚区建设的财政支持

浙江省充分运用国家的改革开放政策，利用体制机制的优势，从一个区域小省、资源小省、经济小省，发展成为一个经济大省。但必须清醒的意识到浙江还不是经济强省，经济“低、小、散”的格局仍然没有改变。要改变浙江的经济格局，通过大项目、大产业、大企业、大平台“四大建设”和产业积聚区建设，把浙江的产业和企业做大，以增强经济竞争力。但是，由于14个产业积聚区分属不同的地市，有涉及市与县之间的关系，有涉及市与区之间的关系，有涉及市、区、县之间的关系。产业积聚区作为区域经济的合作形式，财政体制、财政政策是产业积聚区建设的有利支撑，应从财政体制、财政政策上给予支持，鼓励地方把大项目、大产业、大企业、大平台引入产业积聚区。

（六）健全生态补偿机制，推进生态文明建设

浙江省作为全国最早开始建立生态补偿机制的省份，早在2006年就出台了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，对钱塘江源头的县市推行生态补偿改革的试点。2008年设计了省级以上生态公益林面积、大中型水库面积、主要流域水环境质量、大气环境质量等指标，全面实施省对主要水系源头所在市、县（市）的生态环保财力转移支付，2011年推广到全省。生态财力转移支付制度的效果明显，实现了“青山绿水”也是“金山银山”的目标，推进了生态文明建设。当前，浙江环境治理任务仍然十分艰巨，经济发展导致环境污染、水资源污染，因此，省财政要进一步完善生态补偿机制，加大生态的补偿力度，考核的指标还应包括地下水、土壤污染等方面指标。同时，应建立生态环保的惩罚机制，对那些生态保护不力的市县区，生态考核指标不仅没有下降，反而上升的市县，应通过财政体制扣款等形式给予惩罚，作为生态补偿机制的组成部分，以体现奖罚分明、权责结合。

总之，深化省管县财政体制改革，目的是通过财力的合理调整，进一步调动省、市、县各级政府当家理财的积极性，以实现城乡一体化、地区发展均衡化，从而实现基本公共服务均等化。

〔1〕钟晓敏.公共财政之路：浙江的实践与探索.浙江大学出版社，2008年.

〔2〕浙江省财政学会.基本公共服务均等化研究.中国财政经济出版社，2008年.

〔3〕浙江省财政厅.浙江财政年鉴（2011）.中华书局，2011 年.

【责任编辑 寇明风】

F812.2

A

1672-9544（2014）01-0039-05

2013-08-19

余丽生，主任,研究员，研究方向为财政理论与财政政策、社会保障、农村经济等。

本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目的阶段性成果（课题编号：12JZD032）。