从建立现代财政制度入手推进国家治理体系和治理能力现代化

2014-03-29卢洪友

地方财政研究 2014年1期

卢洪友

（武汉大学，湖北 430072）

一、国家治理体系与治理能力现代化的内涵及特征

中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这对中国未来的社会主义现代化建设事业来说，具有重大而深远的理论和实践意义。

治理理论及实践发端于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际性组织（如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等），它是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生、并随着对这些基本关系认识的不断深化而发展的。在一般意义上，国家治理体系是一国用来规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度安排及运行机制的总称。其范围涵盖了一国的经济、政治、文化、社会、生态文明等各个重要领域，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度体系。正如治理理论的创始人詹姆斯·N·罗西瑙所指出的那样，“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”，它所借助的机制是复合的，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”，在这些复合机制的作用下，“随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。国家治理能力，则是一个国家制定法律制度、执行公共政策、治理经济社会事务以及维护政治经济及社会秩序等能力的整体体现。一个治理能力优良的国家，对外可有效地维护国家利益与国家安全，对内可使人民形成长期稳定的、良好的心理预期，安居乐业，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

从发达国家的情况看，国家治理体系与治理能力的现代化一般包括以下几个要素：

一是国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化。法律制度体系是严密的、完备的，不仅能够做到有法可依，还能够做到执法必严、违法必究，久而久之，就树立了司法公信力，人们相信司法，讲求信用（诚信）、遵从契约、维护产权、公平交易，这些市场经济所不可或缺的基础性“软”要素，也就渐渐培育起来并发挥治理作用。

二是治理主体的多元化。传统的国家“管理”理论及实践，强调的是管理者与被管理者的关系，政府事实上成了唯一的管理主体，而且往往分割分治、行政控制；治理则不同，强调的是多元主体“协同共治”。在治理模式下，尽管政府依然是社会公共事务的管理者、公共服务的提供者以及治理责任的“兜底”者，是治理的最后一道防线，但是，由于政府、社会组织、社会公众等不同行为主体之间形成了一种有机的合作共治关系，从而让更多行为主体都能够以“管理者”身份出现，关心公共利益，承担公共责任，这就冲破了传统社会管理体制机制的束缚，政府不再是唯一的社会公共事务管理者，也不再是唯一的公共服务提供者。在市场治理、政府治理与社会治理“三维”治理结构框架下，政府更多思考的问题是：如何为社会主体活力的持续释放提供激励约束和制度保障。

三是治理手段的网络化。传统的国家“管理”的手段是单一的、平面化的，而国家治理的手段则是复合的、多种多样的。就社会公共服务的提供来说，既有政府通过税收——预算支出手段提供，也有市场化组织通过市场化手段提供，还有非营利组织通过市场化手段或以社会动员的方式提供。

四是国家治理的价值取向既关注效率，更关注社会公平正义。国家治理的目的不仅仅是为了提高资源配置效率，更重要的是要在效率实现的基础上体现社会公正正义，“以人为本”，实现人的全面发展成为国家治理的出发点和归宿点。

二、财政在“三维”国家治理结构中的地位与作用

现代国家治理结构普遍采用市场、政府与社会“三维”制度安排。由于税收、政府收费和公共定价、公共品和公共服务提供、横向与纵向财政转移支付等财政收支活动，一头连着市场，一头连着社会，而且关乎到各方的切身利益，基于对中国改革开放实践的深刻认识以及对市场经济发达国家治理经验的总结归纳，党的十八届三中全会历史性地把财政放在“国家治理的基础和重要支柱”地位，认为“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。由此，推进国家治理体系与治理能力的现代化，不仅要求我们重新认识并厘清政府治理、市场治理与社会治理的职能边界及“合作共治”方式，而且要求我们重新认识财政与市场、财政与社会以及财政治理在政府治理中的职能作用。

（一）财政与市场治理机制的关系

1.市场治理机制的功能。通常，经济学教科书是从市场缺陷或市场失灵讲起的，市场功能似乎是不言而喻的。实际上，市场有哪些功能？如何有效发挥市场功能？人们并不一定清楚，对从计划转向市场的中国来说，尤为明显。

市场治理机制是一只“看不见的手”，客观上具有信息传递、激励约束、结构优化、促进技术进步以及效率等多种功能。市场功能是政府不能或者不能有效持续发挥的。（1）信息传递功能。市场是一个“信号机”，供求关系变化——引起价格涨落——投资者、生产者、消费者以及宏观调控者和社会公共事务管理者（政府），都能够廉价、及时地从中获取各自决策所需要的信息。我们往往习惯于文山会海，用“红头文件”纵向传递信息，不仅环节多、渠道长、速度慢、信息成本高，而且信息失真的可能性大。（2）激励约束功能。市场激励约束是内在的、可持续的，因为对投资者与生产者来说，如果产权界定是清晰明确的，企业家通过提高商品服务质量和降低成本，扩大市场占有率，做大做强企业，增加盈利的欲望是没有止境的，盈利是一种正向激励，亏损则是一种负向激励（约束），市场治理机制绝对不容许一个企业长期亏损，因为这意味着稀缺资源配置和利用的低效率。（3）结构优化功能。通过供求关系变化引起价格涨落，从而自发地引导稀缺资源在不同产业部门之间、地区之间的流进流出，引起经济结构变化。在国际经济特别是投资与贸易一体化下，资源的流动还是跨国界的，这是“市场的力量”，是阻挡不住的，长期以来，我们一直以为“结构”问题是政府治理的事务，往往采取行政手段，其实不然。（4）促进技术进步功能。这也出自市场竞争。竞争的基本方式有两种：价格竞争与非价格竞争。价格竞争是通过降低商品服务价格，提高市场占有率，如“打价格战”，在商品质量一定的条件下，价格越低，竞争力越强；非价格竞争是通过提高商品质量、改善售后服务等增强竞争力。价格竞争说到底是企业降低生产成本能力的竞争。降低成本或者提高质量，都离不开技术进步。中国长期采取的是“政府主导型技术进步机制”，优质科技资源主要集中于“官办”的大学和科研院所里，“产学研”脱节；反观世界科技强国，无一不是“企业主导型技术进步机制”——技术进步的“主战场”在产权清晰、激励约束兼容的企业里，科技资源也主要由企业分散决策、配置和使用。（5）效率功能。一个国家的市场治理机制越完善，市场的信息传递、激励约束、结构优化、技术进步等功能也就越充分有效地发挥，从而市场也就越有效率。中国市场治理机制还不完善，政府与市场的边界还模糊不清，市场功能还不能得到充分、有效、持续发挥，也许正如此，中国市场治理机制改革的“红利”依然巨大。

2.财政治理与市场治理的对立统一。单就配置领域来说，财政治理与市场治理的统一性表现在：（1）市场配置与财政配置都受资源“稀缺性”约束，市场配置是初始性配置，各市场主体能够配置和使用的资源并不是无限的；财政配置是对市场配置的再配置，是建立在市场配置基础上的，财政配置的资源实际上是以纳税人放弃的资源为代价的，在市场按要素贡献率分配并形成要素收入的基础上，能够由政府从中汲取的“公共资源”（宏观税负率）是有限度的。（2）市场配置与财政配置都是为了满足人的需要。其中，私人资源通过市场机制，最终形成私人品，满足私人需要；公共资源通过民主政治程序和政府预算机制，最终转换成“一揽子”公共品，满足公共需要。在特定经济社会发展阶段，私人需要与公共需要、私人品与公共品，客观上存在最优结构。（3）就配置准则而言，从根本上说，都应遵循价值规律的客观要求。市场机制遵循等价交换规律，采取的是“货币投票”机制；财政活动采取的是“政治投票”机制，尽管公共品的消费难以排他，但从委托——代理关系视角看，纳税人缴纳的“一揽子”税款，应尽可能有效地转化为“一揽子”合意的公共品，换言之，财政活动从根本上也应遵循“等价交换”规律——纳税人缴纳了税款，有权利享用政府提供的合意的公共品，在理论上，纳税人放弃的最后一个单位的税款损失，与从政府用其最后一个单位的税款提供的公共品的消费中所获得的收益应该相等，这样的政府是“帕累托效率状态”政府，尽管现实社会中的政府及财政难以达到最优效率状态，但在政府效能的价值目标追求上，应努力向这样的效率目标靠近。

财政治理与市场治理也存在矛盾。在资源既定的前提下，市场配置与财政配置，在配置规模、配置范围上，存在此增彼减的关系，财政配置规模或宏观税负率高低，直接影响企业积累水平和投资能力，也影响居民收入水平以及储蓄和消费能力。此外，有效率的市场治理，客观上要求财政活动保持中性，非中性的财政政策会扭曲市场价格，导致市场效率损失；而财政治理则担负着大致均等化提供基本公共服务，调节收入分配、维护社会公平，调节社会总供求关系、维护宏观经济稳定等职责，完全中性的财税政策是做不到的，财税活动不可避免地损害市场效率。

（二）财政与社会治理机制的关系

1.社会问题及中国社会治理实践。在社会学中，社会问题通常是指社会关系失调、影响社会大部分成员的共同生活、破坏社会正常活动以及妨碍社会协调发展的社会现象。社会问题是由社会价值规范和利益冲突引起的。从世界范围看，当今，人类社会所面临的共同性社会问题，包括诸如人口、劳工、贫困、教育、家庭、交通、犯罪以及生态环境问题等。除此之外，中国当下的食品药品安全、腐败、收入分配不公、公共服务供给不足、基本公共服务非均等供给与分享等，也是比较突出的社会问题。

如何建立社会问题治理的长效机制是长期困扰中国政府的难题。在长期的计划经济体制下，政府治理不仅取代了市场治理，而且也取代了社会治理，政府统包统揽，财政统收统支，整个社会“铁板”一块，事实上，政府成了唯一的经济、社会治理主体。这样的治理模式与治理机制，其效能是递减的，而且也是不可持续的。随着改革开放的不断深入，中国政府治理机制与社会治理机制都发生了较大变化，各类社会组织快速增多，截至2012年底，全国依法登记的社会组织49.2万个，备案的城乡社区社会组织近40万个，但政社不分、社会组织发展培育不足、活力不强、作用有限。

2.社会问题为什么需要社会组织协同治理？其基本经济理由在于公共品提供中的市场失灵与政府失灵并存。就市场失灵而言，因公共品普遍存在“免费搭车”问题，市场机制不能有效提供，制度选择的范围就缩小到要么需要政府介入，要么需要社会组织介入。然而，政府提供公共品也存在失灵，由于政府在决定公共品供给数量、质量、结构时，受居民需求偏好显示的真实性的限制，在居民对公共品需求偏好存在较大差异性时，政府提供公共品的政策选择通常倾向于中位选民的需求偏好，结果是：一部分对公共品需求较高的人可能得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足。政府失灵的存在，客观上需要社会组织拾遗补缺：为需求较高的人群提供额外的公共品，为需求特殊的人群提供特殊的公共品。正如威斯布罗德所言，私人慈善机构提供的资金用于范围广泛的集体利益，如学校、医院、免费道路、消防器材、公园、桥梁、堤坝、排水沟、排灌网、码头、港口的清理、图书馆、关怀囚犯以及赈济穷人，简言之，用于今天我们认为属于政府职责的所有非军事的各种公共品。①参见史蒂文斯，1999：《集体选择经济学》，上海三联书店、上海人民出版社中译本，第143页。

3.社会治理与财政治理具有职能互补关系。财政治理机制与社会治理机制存在“交集”：社会公共事务治理以及社会公共服务提供。从现实世界看，在公共品提供上，无论是发达国家还是发展中国家，政府通过民主政治程序以及“税收—预算支出”机制，都承担了主要的、“兜底”责任，这可从项目越来越多、结构越来越复杂的政府预算支出“一览表”中反映出来；政府通过财政机制提高公共品或公共服务的规模，也是巨大的，这可从发达国家的宏观税负率通常保持在40%左右，发展中国家的宏观税负率一般也达到30%左右，间接地反映出来。与此同时，发达国家的各种社会组织，包括社会非营利组织、市场化的组织、公民社会等，在社会公共事务治理、公共品或公共服务提供上所发挥的作用也越来越大，并且各种社会治理主体与政府治理主体及其财政治理机制已经形成了彼此互相补充、相互拾遗补缺、协同共理的格局。从发达国家的实践经验看，在各种社会问题的治理上，寻求政府与社会组织的对话、沟通、协商与合作，已成为一种必然选择。中国社会公共事务治理，必须走政府财政、社会组织和公众共同参与的多元化道路。

（三）财政与政府治理的关系

在市场、政府与社会“三维”治理结构中，财政属于政府治理范畴，在政府多种治理机制及治理工具中，财政居于基础性地位。宏观税负适度、微观税负分配合理、税制结构优化、支出高效、预算透明、政府间事权与支出责任划分及转移支付制度安排得当，对增进经济效率、改善社会公平具有不可替代的作用。近年来，随着改革深化，政府通过减少审批、增加透明度、精简人员等，开始从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变，但“全能型政府治理模式”依然没有根本改变。转变政府职能，提高政府治理绩效，最根本的是从过分依赖政府主体及行政手段对社会公共事务的全方位管理与控制，转为多元治理主体与治理手段协同共治。

财政在国家治理中居于基础地位，自然在政府治理中也是核心因素，发挥着支撑作用。现代财政活动是在既定的民主政治制度和政治程序安排约束下进行的。首先，财政活动必须按预算程序依法进行，预算编制、执行、调整、决算以及审计整个预算循环过程都必须接受权力机关监督，并向社会公开，接受公众及舆论监督，权力机关、行政机关以及各种政治力量、利益集团、社会公众以及舆论界广泛参与一年一度的预算活动，现代预算已经形成了一整套错综复杂而又相互制约的政治程序。其次，在政府治理工具或治理手段中，与以市场为核心的治理工具及机制和政府直接生产比较，财政性工具和诱导性机制以及财政直接提供公共品，与企业及居民户的利益息息相关，无论是政府收税、收费、公共定价，还是政府将规模巨大的税款通过预算程序转换成“一揽子”公共品，对资源配置、社会公平正义、国家长治久安等，都至关重要。

三、中国财政治理机制的问题及缺陷

新中国成立后，中国建立了计划经济体制，政府替代市场、政府替代社会、公共部门替代私人部门、中央政府替代地方政府，“统收统支、高度集中”。因信息约束、激励不足，导致资源配置效率低下，私人品与公共品均长期处于“短缺”状态。

改革开放后，采取的是渐进式市场化道路，财政体制也从“统收统支”到“分灶吃饭”再到“分税制”。分税制框架的建立及运行，不仅提高了“两个比重”，而且促使地方政府、企业形成了长期稳定的预期，对建立现代财政制度来说具有重要作用。

问题在于，随着国民经济的持续高速增长以及财政收支连年大幅超GDP增长，中国的经济社会结构已经发生了深刻的变化，政府收入、企业收入与居民收入结构以及政府内部中央与地方收支结构也发生了重大变化。不仅以GDP导向的粗放型增长方式难以为继，以提高“两个比重”为主要目标的税制与分税制也难以为继。

从财政收入看，宏观税费负担率偏高、税负归宿不公。宏观税负水平接近20%，若加上政府收费（预算外）及政府性基金，则高达35%以上，已接近发达国家水平，即使如此，政府依然负债运行，中央政府负债以及各级地方政府性债务规模庞大而且持续扩大。“欲盛则费广，费广则赋重，赋重则民怨，民怨则国危”，是唐太宗的告诫，太宗力主“戒奢从简”，节制欲望，减轻人民负担，值得我们深思。不仅宏观税费负担高，而且以商品服务税为主的税制结构，使得税负分配不合理、不透明，税收效率功能、公平功能难以发挥，甚至起了逆向调节作用，在解决产能过剩、调节收入分配差距、促进资源节约和生态环境保护等方面不能有效发挥作用，税收优惠政策过多过滥，也不利于公平竞争和统一市场环境建设。税收行政主义盛行，税收法定主义薄弱。

从财政支出看，支出受益归宿不公。地区间、城乡居民间、不同社会群体间的基本公共服务供给与分享存在巨大差距，无论是供给数量、质量还是方便可及程度，在制度安排上依据的是公民身份、户籍、职业、居住地等，公共品受益水平直接或间接地影响居民技术知识水平、健康水平、劳动能力及就业状况、个人收入及支出负担，并带来代际间的不公平。

从预算管理看，规范性差、透明度低。预算法及各单项公共事业法律法规，过于概括，可操作性差；预算管理制度不科学、不完整，预算编制粗糙，约束偏软，不利于权力机关、社会公众监督，财政资源错配，助长奢靡之风，影响政府公信力。

从政府间财政体制看，在政府职能转变滞后、政府与市场以及政府与社会的关系没有理顺的同时，政府间的纵向关系也没有理顺。中央与地方之间的事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范；政府间税收分享与支出责任脱节，地方税体系残缺不全，基层政府普遍长期处于“紧运行”之中；转移支付制度不完善，专项项目多、规模大。

四、推进国家治理体系与治理能力现代化的财政路径

以增进财政活动效率与公平为基本目标，着力推进包括税收制度、预算制度、分税制制度在内的整个财政制度的现代化，淡化财政行政主义，履行财政法定主义，以财政制度现代化建设及财政治理能力提升为突破口，推进国家治理体系与治理能力的现代化。

（一）建立现代税收制度

纵观世界各国税制模式变迁的规律，税制结构都呈现出从间接税为主向直接税为主转化的趋势。1994年我国税制和分税制改革，是在“两个比重”过低、通胀、财政收不抵支、宏观经济失控，以及苏东演变、前南斯拉夫解体等国际国内诸多因素的综合作用下进行的，其制度路径是：通过以商品服务税为主的税制结构提高财政收入占GDP的比重；通过中央独享税种以及共享税种中中央得大头，提高中央财政收入占全国财政收入的比重。历史地看，税制与分税制改革功不可没。问题是，20年期间，税制结构并没有随着经济社会结构的变化及财政能力的增强而调整，除了财政收入功能外，税收的其他功能丧失殆尽甚至起了负作用。间接税的最大问题是税负分配具有累退性和隐蔽性，加剧收入分配不公，也不利于培养公民的纳税意识，不利于推进现代民主政治进程。直接税是以纳税人的收入和财产作为税基，并以累进税率形式课征的，税负分配随着收入水平和财产水平的增加而加大，体现量能负担原则，税负分配公开透明，而且不容易转嫁。从现代治理角度看，由于直接税能够使纳税人的义务与权利紧密联系，促使纳税人关注自己的税款的去向及配置使用效率，有助于激发民众参与国家治理、关心社会公共事务、监督预算开支的积极性，唤起和培养纳税人的现代公民意识。

建立现代税收制度，除了逐步实现税制结构由间接税为主向间接税与直接税并重，并最终向直接税为主的转变以外，还应考虑：一是保持宏观税负的稳定性和可持续性，在提高经济增长质量的前提下，税、费、价联动，考虑物价因素的影响，保持税收收入与GDP、居民收入、企业收入大致同步增长；二是均衡发挥税收的财政收入功能、促进经济发展方式转变以提高经济效率的功能、调节社会财富分配以增进社会公平的功能、矫正资源环境外部性以节约能源资源和保护环境的功能；三是结合分税制改革，通盘研究税种以及税收收入在中央与地方之间的分配，注重培育地方主体税种，完善地方税体系；四是奉行税收法定主义，淡化税收行政主义，推进税收法治化进程。

（二）建立现代预算制度

遵循完整、规范、透明、高效等原则，推进现代预算制度建设进程。

一是强化基于宪法安排的人民代表大会预算权力。建立现代财政制度，应法治先行，其中，宪法居于根本性地位。回溯现代预算制度形成与发展的历史，可清晰地看到，规范约束政府的征税权、支出权等行政权力，以保护公民合法的财产权不受侵犯是现代宪政制度产生和发展的基本动因；反过来，宪政制度的发展又为预算制度现代化提供了可靠保障，两者相辅相成。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，各级人大是规约各级政府的法定权威机构，能否真正发挥监督、规约政府预算行为的功能，是中国预算制度现代化建设的关键。提高立法机构的预算话语权，减少立法机构向行政部门授权过多，使立法机构在预算编制、审批、执行、调整、决算审查中享有充分的监督权，至关重要。

二是强化基于宪法的公民对政府预算的知情权和监督权。应依法明确各级政府公开预算信息的义务和法律责任，按照“公开为原则，不公开为例外”的准则，规定预算信息公开的内容和方式，确保社会公众依法了解掌握政府资金收支的来龙去脉，表达对预算资金配置使用的诉求，并积极探索公众参与预算决策过程的机制与渠道。

三是强化预算的完整性。凡是以政府名义发生的收支包括政府债务性收支，都应列入政府预算，有效协调公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间的关系，并完整地向国家权力机关报告，接受权力机关监督。

四是强化预算违法行为的法律约束力，对公务员进行全面的财政预算诚信教育，建立政府财政预算诚信评价考核机制。

（三）建立现代分税制制度

在理顺政府与市场、政府与社会关系的基础上，根据社会公共事务的受益范围、信息复杂程度，理顺政府间的社会公共事务治理权限及支出责任，并据以分配税收收入和建立规范的财政转移支付制度。

一是按照事权与财权财力相对称的原则，合理划分政府间事权及支出责任。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务，作为中央固有事权，并承担相应的支出责任，以此来减少委托事务，强化国家的统一管理，提高全国性基本公共服务供给水平和均等化水平；将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的社会公共事务治理责任及支出负担，划归地方固有事权，以调动和发挥地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务需要；对中央与地方共同治理的交叉性社会公共事务，也应按照其重要程度、受益范围等，确定责任主体并具体界定各自的支出负担分摊度。

二是以事权及支出责任为基本依据，根据税种属性，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种和税收收入。将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税；将具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，以调动两个积极性。

三是完善转移支付制度。以基本公共服务均等化为基本依据，着力强化均等化转移支付，清理、整合、规范专项转移支付。