划清政府与市场边界推行政府权力清单制度

王晓敏　王友谊

政府与市场的关系是世界各国发展市场经济必须破解的难题，也是我国经济体制改革的核心问题。权力清单制度的实质是以规范行政权力为目的，以现代网络技术为支撑，实现权力法定、程序固化、裁量限定、事项公开，促进行政权力规范、透明、廉洁、高效运行。

一、推行政府权力清单制度的前提是

建立法治政府、有限政府和阳光政府

权力清单设计的减权限权，就是要求政府尊重市场的作用，将不该由政府管的事交给市场，切实履行好必要的监管职责，解决政府职能越位、错位、缺位等问题。从这个意义上说，推进法治政府、有限政府和阳光政府建设是划清政府与市场边界，发挥权力清单作用的前提和保障。

法治政府：权力清单制度推行的法治基础。市场交易有序、有效进行的一个基本条件就是法治，发挥市场决定作用的前提是建设法治社会、法治政府。保障市场经济顺利运行的法治包含两方面的内容：一是保障市场自由（市场准入、资源分配）的法治，二是保障市场秩序（市场监管）的法治。市场自由涉及私法领域，应主要由市场来调节，要求政府更少干预；而市场秩序则涉及公法领域，要求政府更多地加以监管。现在的问题是，政府过多关注市场自由，而对于市场秩序的监管却不到位。所以只有在法律的框架内把市场与政府的权力、责任关系厘清，明确各自主要发挥作用的领域，推行政府权力清单和市场主体负面清单，才能使经济社会步入良性、健康的发展轨道。

有限政府：权力清单制度推行的理论前提。行政权力源自公民的授予。政府只能拥有为维护社会公益、公民权利、市场秩序而必需的有限权力，并接受公民监督。有限政府的本质在于通过权利制约权力，筑起一道限制政府权力的围墙，防止政府对市场过度干预。行政权力可以成为保护公民权利最有效的工具，但也可能异化为侵害权利的权力。因此，必须划定市场权利与行政权力的界线，最大限度保障“市场权利”。依照法律的规定，一切行政权力必须源于法律法规的授权，否则，政府就不能拥有足够的合法性基础，就不能获得公民对政府的信任和支持。而市场主体的权利只需要遵守限制性法律规定，非经法律之规定不被限制剥夺。因此，有限政府在政府和社会之间分配权力时，必须遵循“法无授权即禁止”而非“法无禁止即授权”的规则。

阳光政府：权力清单制度推行的制度保障。事实证明，行政权运行中出现腐败大多是由行政权的封闭性和隐蔽性造成的。阳光政府是权力公开、过程透明和公众参与的政府。如果说法治政府和有限政府是把权力关进制度的笼子里，那么阳光政府则是让全社会把笼子里的权力怎样运行看得清清楚楚，让人们感受到一种“看得见的正义”。从信息不对称的角度讲，公开权力比监督权力更容易操作、更容易证实，社会公众的监督比内部监督更加有效、快捷，成本更低。

基于以上三个前提，权力清单得以推行的基础是进一步转变政府职能，厘清政府与市场边界，使市场的决定作用得以有效发挥。权力清单设计的关键是政府要把握好“有所为”和“有所不为”的关系，按照“宽进严管”的原则，对权力清单中的权力进行定性、分类，对维护市场主体自由的权力要放开、放到位，减少政府不必要的干预。对交易自由、契约自由、经营自由、投资自由等行为，只要法律没有禁止就是合法的，不能够被随意停止，任意干涉。而对保障市场秩序的权力要扩大，把政府该管的事情管好、管到位。强化公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，营造公平竞争的市场环境和制度环境，实现政府管理方式由管微观向管宏观、由管审批向管监管的转变。

二、推行权力清单制度是政府职能转变的必然要求

推行权力清单制度是在现有的法律框架下政府的一场自我限权、自我约束，对推进政府职能转变、加快行政体制改革有着积极的意义。

优化服务，提高效能，提升政府公信力。设置权力清单制度的目标之一是降低成本，优化服务，提高效能，增强政府与公众的相互信任。权力清单就是自我约束的责任清单，也是向社会承诺的权利保障书。社会公众对照这个保障书，有充分的理由要求政府提供优质便捷高效的服务。而政府部门为了满足公众的权利和诉求，就必须密切干群关系，提高行政管理效率，推动服务型政府建设。

强化公众参与，推动政府决策的科学化、民主化。政治参与的前提是要求公众对行政权力的行使有确切的了解，权力清单制度正是通过将政府权力公开，使公众在充分掌握信息的基础上，直接或间接参与政府的管理。权力清单公开的目的是让公众进行判断、评价和反馈，从而使政府决策更加科学，公众参与度得到提高。

以低成本、高效率的方式，从源头防治腐败。限制权力和监督权力是遏制腐败的两个途径，如果权力的行使没有边界，就会导致腐败的产生。实践证明，限制权力比监督权力更加便捷有效，而且成本低得多。权力清单制度通过给权力划定清晰的边界，最大限度减少权力运行的弹性范围，消除腐败存在的想象和现实空间。同时，公开权力清单可以让社会公众依照清单来监督政府，无处不在的外部监督比内部监督更加有效。可以说，权力清单制度寓限权和监督于一身，兼顾了遏制腐败的两个途径。权力限制的功能在一定程度上解决不能腐的问题，而权力监督的功能则解决不敢腐的问题，从而推动权力监控的关口前移，由侧重于事后监督转变为事前、事中、事后全过程监控。

完善权力运行问责机制，增强政府的责任意识。权力清单制度不仅强调权力的公开和监督，更注重对政府履行职责的考核和追究，权力清单同时也是责任清单。明晰的权责界定不仅一定程度地遏制腐败，而且具有预测作用。当行政违法行为发生时，相对人可以以此为依据进行权利防卫。所以在设立权力清单的同时，必须细化责任归属，规定义务不履行、不适当履行、不全面履行的责任和责任追究机制，做到责罚措施具体化、可操作化。

三、政府权力清单制度建设的路径选择

权力清单制度涉及领域多，专业性强，是一项艰巨而复杂的任务。怎样解决权力清单在实施过程中可能遇到的问题，如何在实施中不变形、不走样、不走过场，还有待于在实践中探索。目前，各省、市、自治区密集启动试点。例如，浙江省经过多年的试点后，2014年全面推行政府权力清单制度，安徽省2015年全面推行权力清单制度，部分市县2014年开展试点。根据全国多地的实践经验，结合南京市鼓楼区的做法，在推行这项制度时可以从以下几个方面入手：endprint

依法进行清权确权，使权力依据法律化。依法对行政权力进行清权确权，是推进行政权力公开透明运行的首要环节。依照现行有效的法律、法规，对行政权力事项进行梳理，查找法律依据，把没有明确法律依据的行政权力清出去，让进入权力清单的每一项行政权力都拥有无可置疑的合法性基础。目前，南京市鼓楼区已制定出台《加强规范性文件管理工作的实施意见》，进一步完善了规范性文件的制定和审核程序，为推行权力清单制度奠定法律基础。

编制行政职权清单，使权力事项标准化。合理配置权力、适当分解权力，是避免多头执法、重复执法、越权执法的关键所在，编制权力事项目录能最大限度预防权力滥用现象。具体方法是按照事项名称、实施依据、责任主体、运行程序、监督措施等格式，对每一项行政权力进行分类登记，编制行政职权清单。另外，各部门相同或相近的职责通过统筹调整，归并整合确定由某个部门负责，划定权力和责任，防止推诿扯皮。目前，鼓楼区已制定实施《行政权力阳光运行机制建设和管理暂行规定》，正开展行政权力事项调整工作，加强行政权力库的日常维护和管理，完善权力静态信息的维护更新。对因法律法规变动以及南京市综合改革下放权力需调整的权力事项，依程序进行初审并报市里审批，确保每项行政权力事项明确、有效。截至目前，鼓楼区组成部门的行政权力事项为930项，组成部门加上垂直管理部门的行政权力事项为1679项。其中，对市级下放的202项行政权力事项，原鼓楼区承接的156项，原下关区承接的159项，均已通过区门户网站、区行政服务中心进行全方位系统的公示。

推行与“权力清单”配套的流程图，使权力运行过程透明化。权力清单制度在程序方面的功能是通过对权力运行的流程再造，让权力运行的过程更加直观，也就是给权力制作流程图。按照权力运行的程序，流程图的设计力求简明直观，操作方便，图中逐项注明具体承办单位、职责要求、相对人的权利、投诉举报途径等。工作人员按照流程图审核材料、填写意见、制作文书、做出决定，并将所有权力事项的运行过程以及结果等信息完整公开。公众不仅了解权力事项运行的流程，还可以实时知道权力事项运行的状态，使行政权力的运行过程完全透明。

细化量化权力行使的依据，使权力行使规范化。根据权力权重、权力数量的不同对权力事项进行分类，将主要行政权力事项分为行政许可、行政执法、公共服务三个类别，分类进行清单设计，不同的类别有不同的侧重。对行政许可、行政处罚等权重大的权力侧重于把权力行使的过程做细做实，执法依据分层分级，执法过程细化、量化，尽量做到权利公平、机会公平和规则公平。而对公共服务类的权力或非权力事项则侧重于如何提供方便、快捷、高效的服务。例如，自由裁量作为行政处罚的基础工作，进行合理细化并公开过程最为关键。我国现行法律中有关自由裁量的范围和幅度弹性过大，必须制定更加标准化和操作性强的执法规范，根据违法行为的情节、性质、频度划分具有可操作性的等次，行政处罚种类、幅度对应不同的等次，为执法人员公正、合理行使行政处罚权提供严格的标准。

搭建权力运行平台，使权力运行公开化。为了对权力运行过程进行实时监督，必须实施权力运行全程电子化。具体做法是建设相应的“权力阳光运行平台”，公开权力事项的决策、运行和结果，全方位、全天候接受公众监督。目前，南京市网上政务大厅是全市统一的政务服务平台，具备政务公开、网上协同办公、公众查询、效能监督四大功能，已完全满足了权力清单制度实施的平台条件。鼓楼区已建立了相应的网上政务大厅服务平台，实行网上网下协同办理行政事项并向社会公众提供跟踪、查询服务，逐步推动行政权力网上规范、透明、高效运行。目前，结合市权下放，正优化调整进驻行政服务中心的部门，在全市率先完成行政许可、行政审批事项全部进入行政服务中心统一受理，并实施全程监控。

完善事中事后监管，使权力督查常态化。为了保证权力清单公开运行的规范化、常态化，必须对此项工作进行督查督办和绩效考核，并纳入政府目标效能考核评价体系。监察机关负责权力清单公开运行工作的组织协调和检查指导，政府法制部门负责对行政机关行使权力的过程依法进行监督和评估，并及时通报情况，切实保障权力在阳光下有序运行。

（作者单位：中共南京市鼓楼区委党校）

责任编辑：戴群英endprint