保障粮食安全 增加农民收入

张同生

2013年12月23日召开的中央农村工作会议明确提出，要以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。这是党中央、国务院对今后一个时期农业、农村工作的基本定位，为我们做好“三农”工作指明了方向。在粮食价格长期相对稳定的背景下，如何处理好粮食安全与富裕农民的关系，既保障粮食稳产增效，又增加农民收入，是各级党委政府必须深入思考和积极探索的一项重大课题。

富裕农民的根本出路在于减少种粮农民

粮食是基础性产品，粮价是百价之基。实践表明，通过短期内大幅提高粮价来增加农民收入，不仅会给整体物价带来巨大冲击，产生严重的通货膨胀，而且很大程度上将会削弱传统农业转型升级的内在动力，不利于提升粮食产业的国际竞争力。从农业、农村经济的长远发展看，在保障国家粮食安全的背景下，富裕农民的根本出路在于减少种粮农民。这是世界各国的基本经验，也是各地推进城乡一体化的必然选择。

减少种粮农民，有利于提高传统农业的生产效率。目前，一家一户的小农生产方式已不能适应现代农业发展的新形势。随着农村青壮年持续大量外流，种粮农民“高龄化”问题越发突出。抽样调查显示，连云港市务农主要群体为：41～50周岁、51～60周岁和61～70周岁三个年龄段，中老年农业劳动者占86.6%，30岁以下年龄段仅占2%。同时，由于村组分配承包地时普遍采取好、中、差均沾的办法，导致农户土地“细碎化”问题相当普遍。许多农户承包经营耕地3～6块，每块面积1～2亩。农村种粮农民的高龄化、土地经营的分散化，限制了先进生产设备的应用，制约了生产效率的提高，迫切需要粮食生产加快职业化、规模化和集约化进程。

减少种粮农民，有利于缩小城乡居民的收入差距。长期以来，城乡居民收入之间的“鸿沟”是制约城乡一体化的最大障碍。虽然连云港市农民人均纯收入增幅连续5年超过城镇居民，城乡居民收入比从2008年的2.79降至2012年的2.54，但绝对值差距却在不断拉大，由9801元扩大至14753元。如果将人均耕种面积提高2倍，农民收入就可达到4000元的省定脱贫标准；如果人均耕种面积提高7.2倍，就可以实现连云港市第十一次党代会提出的“到2015年全市农民人均纯收入1.5万元”的目标。

减少种粮农民，有利于加快新型城镇化发展进程。新型城镇化强调“人的城镇化”，但必须首先解决“人从哪里来”的问题。最近两年，连云港出台城乡统筹户籍登记的新政策，鼓励农民进城落户，并稳妥撤并了22个乡镇，使全市城镇化率提速0.6个百分点，到2013年底达57%，但仍低于全省平均水平8个百分点。从市情实际看，减少种粮农民是推进城镇化的战略选择，不仅可以进一步缩小“分母”，提高农民人均耕种面积，大幅提高种粮农民收入，而且可以进一步加快乡村二、三产业发展，促进农民实现“非粮化”、“非农化”，加快新型城镇化进程。

富裕农民亟需创新种粮激励机制

确保粮食安全和促进农民增收，是“三农”工作的两大主题。现实情况是：为保障国家粮食安全就要多种粮食，而在种粮比较收益不高的情况下，多种粮食则意味着压缩农民的增收空间；农民收入上不去，又直接影响种粮积极性，危及国家粮食安全。可以说，在当前的工作实践中，增加农民收入与保障粮食安全，确实是一个两难选择。

乡镇考核的非农导向，使基层干部对粮食生产缺乏兴趣。部分乡镇干部对粮食生产投入精力不多，热衷于招商引资、镇村建设等。主要原因：一是认为粮食生产是最常规的工作，显示不出自身工作的大气魄、大手笔，会让人认为因循守旧、平庸无能；二是发展粮食生产虽对国家粮食安全有贡献，但与当地财政收入无直接关联，不能直接增加可用财力；三是各级政府对财政收入、工业项目等工作有硬性考核，对乡镇粮食生产激励不足；四是现阶段的粮食生产仍属靠天吃饭，连续增产增收不容易，很难出政绩。事实上，粮食主产区乡镇财力大多很单薄。以产粮大县的东海县张湾乡为例，该乡9万亩耕地中，99%是基本农田，由于缺少工业项目支撑和高效农业项目拉动，2012年，乡公共预算收入仅1400多万元，排名位于全县偏后位置。

增加收入的多元选择，使农民群众对粮食收益缺乏兴趣。人多地少是基本国情，也是连云港的基本市情。粮食价格常年相对稳定，导致种粮收益相对固定，也较低。但如果种植经济作物，同样的播种面积农民的收益却有天壤之别。比如，从事设施蔬菜生产，选择日光温室芦蒿—西红柿种植模式，年亩均纯收益可达2万元以上，是稻麦两季纯收益的10倍以上；选择钢架大棚单季西瓜等经济瓜果种植，亩均纯收益在4400元左右，是稻麦两季纯收益的3.4倍。虽然国家对粮食生产采取良种补贴、农资综合补贴等政策，但低收益的稻麦生产和每亩仅为148.3元的国家种粮补贴，已让越来越多的种粮农民“望田兴叹”。

市场经济的逐利本性，使农业企业对规模种粮缺乏兴趣。十八届三中全会鼓励发展家庭农场、合作社、农业企业等新型农业经营主体，推进土地适度规模经营。但实践中，许多因素制约了以种粮为主规模经营主体的发展。主要原因有：一是农村土地流转价格近年来增长较快。目前，每亩每年需500～800元，城镇近郊地区甚至超过1000元。对于实力不强的承租方来讲，如果租种200亩耕地，不仅每年租金需支出十多万元，压力较大，加上其他成本，种粮每亩平均收益仅两三百元，缺乏吸引力。二是农田水利等基础设施欠账较多。许多沟渠、农桥、道路破损严重，直接影响农业生产效益，需要规模经营主体自己想办法解决，增加了他们的经济负担。三是由于担心长期流转承包地后失地、失权，部分农户不愿意流转土地，导致流转的土地零散分布，增加了承租方的经营成本。四是现行粮食直补、良种补贴政策以土地承包农户为发放对象，还没有惠及家庭农场等规模种粮主体。

统筹安排、多措并举，

处理好保障国家粮食安全与富裕农民的关系endprint

连云港作为苏北农业大市，四个县均为产粮大县，2013年，粮食总产71亿斤，调出粮食27亿斤，为保障国家粮食安全做出了贡献。但全市农民人均纯收入2013年才突破万元大关，绝对值在全省排名长期靠后。贯彻落实2014年中央农村工作会议“以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心”的精神，我们必须进一步创新工作思路，统筹组织安排，使两者相互促进、相得益彰，努力实现粮食增产和农民增收的“双赢”。

以创新激励机制为抓手，激发多方共赢的内生动力。建议根据中央改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的新精神，对以农业生产特别是粮食生产为主的县区、乡镇，省级层面尽快制定出台分类考核评价办法，不能只看财政收入、工业增加值等传统主要经济指标，为粮食主产区各级干部树立良好的工作导向。要尽快改变种粮补贴政策，建议将补贴关口后移至流通环节，农民交多少粮食就享受多少国家补贴，避免目前“粮补”变“地补”的诸多弊端，切实调动家庭农场等规模种粮主体的积极性。要尽快改革现行的粮食最低收购保护价制度，逐步提高粮食收购价格，使之与农资价格、种粮成本变化联动，平衡不同生产要素的回报率，让农民种粮务农的收益稳定增长。

以新镇区、新社区为载体，加快推动更多农民变市民。通过加快城镇化建设进程来减少种粮农民，把新镇区、新社区建设成为人口集聚的新高地。紧紧抓住国家开展小城市建设试点的机遇，选择连云港沿海经济较发达镇和工业镇，下放社会管理权限，优化配置公共服务资源，建设成为县城的副中心，让更多的富余农民在当地实现“非农化”。按照“镇当城建”的思路，扎实推进镇村规划编制工作，在内容上要涵盖镇村布局、产业发展、基础设施和公共服务配置，在深度上镇要达到控制性详规，新镇区达到城市设计，尽快改变农村建设的随意性。积极探索市场化运作方式，支持社会资本通过特许经营等方式，参与小城镇基础设施投资和运营，增强城镇对周边农民的吸引力。

以土地规模流转为方向，大力推进粮食生产集约化。在小规模分散经营状况下，种粮无法获得规模经济效益，难以成为促进农民增收的产业。要加快农村土地确权登记工作，力争用两年时间实现所有县区农民承包地确权登记全覆盖，解决面积不准、四至不清、位置不明、登记不全等问题，为土地规模流转奠定基础。创新土地规模经营方式，注重发挥村委会、乡镇政府的桥梁纽带作用，引导农民承包土地向合作社、家庭农场等新型农业经营主体流转，发展股份合作、租赁托管等多种形式的适度规模经营。现阶段，重点发展经营面积为100～300亩左右的家庭农场，使之逐渐成为粮食集约化生产的主要经营方式。整合利用农开、水利等条线的政策资源，扎实推进农田水利标准化工程，增强农田旱涝保收能力，提高农业整体装备水平。

以发展非农产业为主导，扩展农村劳动力增收空间。壮大农村二、三产业，使富余劳动力就地就近转移，是一条减少种粮农民和农民增收的捷径。要着力抓好产业载体建设，科学规划乡镇工业集中区，鼓励城市社会资本参与园区开发和经营，把农村富余劳动力集聚到园区内工作，实现“离土不离乡”。加快推动农副产品加工业向产地布局，把农产品加工、商贸物流、服装鞋帽等劳动密集型产业作为重点发展方向，充分发挥当地资源、人力等优势，延长产业链条，提高农民在家门口的工资性收入。加快培育一批实力强、带动力强的本土龙头企业，引导他们依靠科技进步和体制创新，不断开发新品种，开辟新领域，把企业做大做强，吸纳更多农村富余劳动力。

（作者系中共连云港市委副书记）

责任编辑：戴群英endprint