二元并轨同治 推进淮安城乡一体化

卓晓宁　刘东杰

党的十八届三中全会《决定》指出，城乡二元结构是制约城乡一体化的主要障碍。因此，推进城乡一体化必须破除城乡二元结构，而破除城乡二元结构，关键是城乡社会并轨同治。

一、淮安城乡二元分治的表现

淮安作为苏北重要中心城市，与全国其他地区一样，也存在着较为突出的城乡二元结构问题，主要表现在以下几个方面：

公共服务供给畸轻畸重极不平衡。二元结构下，城市，特别是大城市作为国家经济社会发展的重点，其公共服务基本上由政府财政包揽。广大农村长期处于被漠视，甚至于被遗忘的境地，其公共服务基本上依靠村集体自行筹款供给，政府直接投入严重不足。由于现代化的大生产主要集中于城市，这就为城市发展持续带来大量的财税资源，在向农村转移支付较弱的背景下，城市财税收益几乎全部投入城市发展，使市境内的公共服务供给具备较为雄厚的财力保证。相反，经济产出少、又长期缺少政策支持和财政转移支付的农村，仅靠财力薄弱的村集体，其公共服务供给难免不陷入短缺困境。这就出现了城市建设日新月异、公共服务日渐完善，而农村建设少有改观、公共服务持续赤字的畸轻畸重的不均衡现象。

乡村治理主体内部化问题严重。治理主体多元化既是民主治理的需要，也是对治理科学化的回应。在我国城市特别是大城市内，由于政府治道变革的推进，多中心的治理格局已初露端倪，并处于不断明朗化的发展趋势。在淮安市内，除政府外、各类民间组织、志愿者、企业组织参与社会公共事务治理也已不再罕见。但在农村，特别是距市区较为偏远的农村，由于村集体在法律地位上的“自治”性规定，致使治理主体的单一化、治理权力的集中化现象仍很突出。这集中表现在农村治理主体的内部化，即村两委主导村内公共事务的治理上。村民委员会作为基层自治组织，是村民进行自我治理、自我服务的自治民主机构。但由于缺乏外在多元治理主体的参与和监督，村两委单一主体的治理结构存在“自我服务”、“漠视集体利益”等目标位移的异化风险。乡村治理主体的内部化，既与地方政府长期忽视农村发展、乡镇政府财力不足有关，也和《村民自治法》过高期待与村民自身素质及乡村政治社会化程度较低有关。要解决这一问题，仍需要打破城乡分治结构，建立与城市一致的公共治理结构，使城市治理资源与现代治理元素能够在城乡间自由流动和均衡配置。

城乡财产权利不平等问题突出。二元结构下，城市市民与乡村村民对于同质的物品却享有不平等的财产性权力。比如房产，城市国有土地上建设的房产，可以依法取得房产所有权，并能在市场上自由交易；而农民在农村集体建设用地上的自建房，在当下法律背景下，却难以取得房管部门颁发的“房产证”，因此，其交易通常得不到法律的保护，甚至受到法律的严厉规制。基于此，城市市民可以因房产的升值而取得交易利润，而农村小产权房却因得不到有效的法律保护，难以在市场上自由交易，进而不能为农村居民创造财产增值。另外，农民赖以生存的土地，却因法律红线难以入市自由流转。城市土地可以通过“招拍挂”取得高额出让费，出让土地上的附着物通常也能获得较高的补偿。相反，农村土地却因难以自由入市，而常被低价行政征用，带来同地不同价的现象，致使农村居民利益受损。无论是农村房产，抑或农村集体用地都采用了不同于城市房产与国有土地的管理方式。城乡二元结构下的淮安，城市与乡村财产性权力赋予也存在较大的不平等现象。在“小产权房”、农村土地流转等方面，也存在较大的法律制约，农村居民的财产性权力也未得到较好的维护和保障。这是典型的由城乡分治体制造成的不公平现象。要实现城乡财产权利的均衡赋予，就必须打破这种城乡分治的体制。

二、实现二元并轨同治，

推进淮安城乡一体化的建议

淮安市要实现城乡并轨同治，需要从以下几个方面着手：

继续推进新型城镇化建设。十八大报告将“城镇化”作为“工业化”、“信息化”与“农业现代化”相并列的“四化”之一，置于我国未来发展重要引擎的高度。让更多的人进入城镇，会相应减小乡村治理的压力，并为二元并轨同治减小难度。淮安市要按照省委省政府的战略部署，以建设苏北重要中心城市为契机，坚持“集聚发展、统筹发展、特色发展、安全发展和可持续发展”的原则，遵循“东扩南连、三城融合、五区联动”的发展思路，围绕“一年达规模、两年展新貌、三年见成效、四年创品牌”的要求，加快推进中心城市人口集聚、功能提升、设施配套和环境优化。另外，基于淮安乡镇分布较散，承载力不够，经济实力薄弱的现实，应一方面大力培植乡镇主导产业，以产业带就业，加快农村人口向小城镇集聚；另一方面，在大市的层面上统一加快中心镇规划编制，加大小城镇公共财政转移投入，完善小城镇各类公共服务设施，提升其人口承载力，顺利实现2016年目标：每年城镇化率提升1～2个百分点，中心城市新增人口5～6万人，市区建成区面积达到180平方公里，人口超过160万，全市城镇化率提高到60%。

大力培育根植于乡村的民间组织。目前，淮安市已培育发展民间组织2219家，其中社会团体1184个，民办非企业单位注册登记数达1035个。这些社会组织，涉及表演、心理、志愿服务等多种类型，能为淮安市民提供多方位的服务。但其中绝大部分民间组织都分布各市区，真正扎根于农村、以“三农”为服务对象的民间组织很少。缺少第三方民间组织的参与，加之乡镇一级政府治理能力有限，客观上必将导致乡村治理主体单一化、内部化的问题。因此，市县乡各级政府都应行动起来，通过政策扶持、基地孵化、财政购买服务等多种举措，积极培育根植于乡村、并服务于乡村的民间组织，如邻里互助组织、留守儿童救助组织等，来积极参与到乡村公共事务的治理中去，逐步形成与城市治理趋同的多中心治理结构。

打破户籍壁垒，实施同城同策。户籍制度改革的关键不在于户籍称谓的变化，其核心应是解决户籍背后同市不同策带来的利益配置不公平的问题。在淮安，打破户籍壁垒一方面需要将城乡割裂的要素市场统一，使乡村生产要素能以城市生产要素的平等机会进入市场自由流转；另一方面，还需要给予农村居民以城市市民平等的公民地位。按照“低标准、广覆盖”的思路，积极探索建立覆盖农民的医疗、养老保险制度，不断扩大失业保险覆盖面，尤其是建立新增城镇人口失业保险制度，对转入城镇户口后自愿放弃土地承包权的农民，要纳入城镇最低生活保障范围。农村各类企业必须参加城镇职工各项社会保险，对已参加农村基本养老保险的，在一定时间内实现与城镇职工社会保险并轨。将流动人口子女九年制义务教育纳入各地义务教育规划，各地各公办学校不得另行收取借读费、择校费、捐资助学费等。只有解决了生产的平等性与人本身的公平性问题，打破户籍壁垒，实施同城同策才不再是一句空话。

建立城乡同治的协作机制。由于制度的惯性和路径依赖，制度的变迁通常是缓慢的。要打破城乡分治，实施并轨一体化，必须有破有立。毕竟城乡分治已半个多世纪，要在短期内实现治理的完全并轨存在较大困难。其中最难的是协作机制的建立。城乡经济社会发展的差距是明显的，要在农村适用与城市一致的治理结构、治理工具，有可能会存在短期内水土不服的问题。因此，必须构建合适的协调机制，逐步弥合城乡分治的罅隙。就淮安而言，应在兼顾文化习俗、经济基础、人口聚集度等条件的前提下，以带动能力强的中心城镇为基点，进行农民集中化居住点建设，划定若干以中心城镇为核心的“辐条”式协作区域，然后再编制具体的协作条例，以使中心城镇与周边乡村在社会治理上协作起来。

（作者单位：中共淮安市委党校）

责任编辑：浩 宇endprint