湘江流域协同治理缺失分析与因应之策

刘春湘　李乐

摘 要：湘江流域对于沿江居民生活生产至关重要，然而其污染状况堪忧。20世纪70年代中后期开始的湘江治理可以大致分为治理萌芽时期、治理推进时期、实质治理时期。由于协同治理的缺失，治理进程缓慢，治理效果不容乐观。协同治理困境的成因可以从公共资源、治理主体、管理体制、治理政策四个方面展开分析。为推进湘江流域协同治理，建议各利益相关者提高认识，协调统一；成立湘江流域管理机构，纳入多元主体；提高政策制定科学性，完善政策内容。

关键词：湘江流域；利益相关者；协同治理

作者简介：刘春湘，中南大学公共管理学院NPO研究所教授，管理科学与工程博士（湖南 长沙 410083）

李 乐，中南大学公共管理学院硕士研究生（湖南 长沙 410083）

湘江是长江七大支流之一，流域面积9.47万平方公里，其中，湖南段8.5万平方公里，占全省总面积的40%以上。湘江流域沿江分布着永州、郴州、衡阳、娄底、湘潭、株洲、长沙、岳阳等8市，沿江人口达到4000万，占湖南省人口总数将近60%。湘江水域集饮用、灌溉、渔业、航运、纳污等多功能于一体，以湘江干流为饮用水源的人口约2 000万人。早在2008年，流域内GDP就占到了全省75.2%，工业增加值占全省76.4%。{1}湘江流域的重要地位举足轻重，其污染现状却堪忧，其治理成效也不容乐观。早在20世纪70年代初，湘江流域就出现重金属超标现象并因此停水。进入21世纪，水污染事件频发，数万甚至上百万民众用水、饮食受到威胁，直接反映出湘江流域污染的严重性，给居民日常饮食带来了极大隐患。2011年湖南省人民政府出具的《湖南省湘江流域生态环境综合治理规划》明确指出“湘江流域水环境受污染现象严重”。伴随着湘江流域的污染，其治理也步步紧跟，本文对其治理进程中的问题进行了一定思考，基于利益相关者协同治理，提出政、企、民协同治理是湘江流域治理的出路所在。

一、利益相关者协同治理概述

利益相关者协同治理是布莱尔基于利益相关者理论的发展、针对传统公司治理中“资本雇佣逻辑”或“股东至上主义逻辑”而提出的公司治理新模式。在湘江流域治理中，该理论具有很大的适用性。

利益相关者理论基于公司治理的研究而来。SRI于1963年将利益相关者狭窄地界定为“企业持续生存所必须倚赖的群体”；弗里曼定义了广义的利益相关者，即“那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体”{2}。本文采纳更加符合现代治理观念的广义界定，其中“企业”可以替换为其他组织或事务。根据现有研究，公司治理中的利益相关者包括股东、债权人、职工、经营者、供应商和用户等等{3}。涉及到湘江流域及其治理的利益相关者包括政府（中央政府和地方政府，政府内各个部门），沿江企业（尤其是用水量较大、排污较多的企业），民众（公民个体以及公民所组成的各类社团、民间组织等）。

“治理”一词首次出现于1989年世界银行概括欧洲情况时使用的“治理危机”，此后便广泛地用于政治发展研究中。“治理”尚没有形成一致的概念，全球治理委员的界定比较具有代表性和权威性，认为治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”{4}。蕴含了政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动之义。格里·斯托克总结了五种主要观点：治理意味着来自政府又不限于政府的机构和行动者的总和；治理意味着社会经济问题处理过程中界限和责任的模糊性；治理意味着集体行动中的各机构之间存在着权力依赖；治理关乎行动者之间形成的自发性的自治网络；治理意味着处理事务不必然依赖于政府发号施令或运用权威，而认为政府能够运用新的工具和技术来掌舵和指引。{5}这些观点基本上体现了治理的基本特征。湘江流域治理需要广泛的利益相关者共同参与，需要政府、企业、民众形成综合性治理网络，通过合作与互动，实现功能互补。

利益相关者协同治理强调组织与其利益相关者之间的密切联系和相互作用，认为与组织有关的利益相关者应当共同参与到组织治理中。该机制在公司治理研究与实践中运用广泛，也逐渐联系到公共事务治理中，在湘江流域治理中的运用包含了以下要义：第一，治理涉及的利益相关者均是治理的主体，在湘江流域治理中的作用不容忽视；第二，利益相关者（也即各主体）在治理中应当相互协调与合作，发挥比单个主体行动效果之和更大的成效；第三，湘江流域治理中的利益相关者涉及了政府、企业、民众，在一定程度上体现了政社互动，是政社关系良性发展的体现；第四，利益相关者协同治理提供了理念指导，各项制度设计、政策方案均当以此为基点。

二、湘江流域治理沿革与困境

湘江治理从20世纪70年代中后期开始提上日程，至今已经经过三十多年，然而湘江污染的遗留仍然存在，治理的效果不容乐观，继续污染的可能性也并未断绝。根据对三十多年治理沿革的梳理，考查不同时期治理的力度及成效，大致可以将湘江治理分为3个阶段，每个阶段均存在难题。

1. 20世纪70年代，治理萌芽时期

1979年，中科院地理研究所的报告中将湘江列为国内污染最为严重的河流之一。当年湖南省颁发了当时中国第一部省级制定的水环境保护条列《湘江水系保护暂行条例》。此外，湖南省早在20世纪70年代就专门针对湘江治理设立了全国最早的环保机构。此间重视度高，执法环境好，环保部门执法力度强，但是受制于技术困境，无法处理破坏较大的重金属污染。{6}这一时期，政府单独承担着湘江流域的治理重任，力量有限，成效不佳。

2. 20世纪80年代初～2005年，治理推进时期

1981年，实行了“项目限期治理制度”。1982年，实施企业“环境影响评价制度”。1988年，开始着手引进外资治理湘江污染。1996年，利用首笔总额度为1亿美元的外资贷款，完成了一批工业治污项目。1998年，湖南省人大通过了《湖南省湘江流域水污染防治条例》，从监督管理、污染防治和法律责任方面予以规定。湘江流域县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域水污染防治实施统一监督管理，要求排污单位应当建立环境保护目标责任制。2004年，湖南省发布《湖南省人民政府关于进一步加强湘江流域水污染防治工作的通知》，投入32亿元，力度明显加大。但是，环保部门的地位是日趋弱化，GDP和财政主导的背景下，环境保护成为口号，没有人因为环境污染事件受到处分。在此阶段，湘江流域治理有关条例、工作办法等相继出台，投入力度也逐渐增加，但是企业、民众等利益相关者缺乏参与或者只是在政府的强压下承担着某些义务或违法受惩的法律责任，且各地方政府之间、政府各部门之间欠缺协调，阻碍了湘江流域的统一治理。

3. 2006年至今，实质治理时期

以2006年湖南开始探索将节能减排纳入各级政府和对地方党政官员的政绩考核体系、并将其作为决定官员奖惩选拔任用的重要依据为标志，湘江流域的治理进入了实质治理时期。到2009年，湖南先后有数十名官员因污染问题被问责。2007年出台了《“十一五”湘江流域水污染防治规划》、《“十一五”湘江流域镉污染防治条例》，防治意识得到提升。2008年，湖南“两型社会”建设大幕开启，湘江流域污染综合治理成为“两型社会”试验区建设的重要内容，且全省启动“碧水湘江千里行动”，省政府制定并实施了一系列方案。经过2009年两会的提议，湘江正式纳入国家“大江大河治理”，由此湘江治理被提升到了国家级战略层面。2011年3月，通过了全国首个由国务院批准的重金属污染治理试点方案《湘江重金属污染治理实施方案》。省政府也向国务院作出了不达目标甘愿受责的承诺。可以看出，国家上下对湘江流域治理给予了高度重视。两型社会建设为协同治理提供了契机，各项治理方案提供了法律依据，官员问责则提供了制度保障。

概括性地说，湘江流域治理是从灾难到亡羊补牢。然而，治理力度一步步加大并没有断绝治理期间的污染问题。每一项方案、政策都是抱着良好初衷来设计的，但是在现实中往往没有取得良好效果。从整个治理来看，湘江流域的治理体系并不十分明确，没有一个整体上的流域管理机构，多头管理弊端明显，8市之间在治理过程中不协调，存在着较为严重的地方保护主义。环保主管部门的行动也受到限制，企业和公众的参与都不积极。此外，反应性而非前瞻性的治理延误了治理时机，法律法规的滞后既是反应性的体现，同时也加重了反应性治理的不良后果。这些问题严重制约着湘江流域的治理，使政策的预期目标难以实现。整体上来说，湘江流域治理沿袭的是我国流域生态治理的通病，即缺乏利益相关者协同治理，“流域利益相关者对流域有着共同的利益，但在流域生态治理过程中仍采用单向政府治理方式”{7}。

三、湘江流域协同治理困境的成因分析

1. 公共资源：边界模糊

湘江流域无疑是一种重要的公共资源，牵涉面广，在客观上要求各利益相关主体参与到治理中，然而公共资源边界的模糊性直接导致了协同治理的难度。湘江流域协同治理可以说是集体行动的典型。根据奥斯特罗姆的论述，清晰界定边界是集体行动制度设计的第一条原则，即公共池塘资源本身的边界必须明确，有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须明确。{8}这主要源自对资源本身非排他性和外部性的考虑。湘江流域流经8市，水资源的流动性与开放性使其难以在8市之间明确划分，上游对水的污染必然影响下游水质，而上游对水污染的治理与水环境的改善必然有利于下游的水质，但是这时下游对上游保护环境的得益并没有支付相应成本。因此要在8市之间清晰界定边界是不现实的。这对湘江流域统一治理提出了要求，也造成了统一治理中不协调的困境，使湘江流域成为“公地悲剧”。

2. 治理主体：协同治理欠缺

根据协同治理理论，各地方政府，政府内部环保、水利、航运等部门，以及沿江企业和民众等均是湘江流域治理的利益相关者，理应是共同的治理主体。然而，政府、企业、公民均以各自的理念和行为方式来应对湘江污染及其治理。从网格—团体文化理论{9}来说，政府整体架构上是等级主义，但是具体到各主体又体现为个人主义，欠缺必要的协调；政府内部各部门之间也存在着不协调的因素，在业绩和财政上相互竞争。企业的个人主义思想更加明显，为各自利益对治理产生抵触，另一方面又存在着抱团抵制政府强压的可能性。公民在污染明显威胁到自身利益时会团结合作，采取上访等行为，但是在治理过程中不一定能够团结起来抵制污染进一步恶化，甚至在日常生活中自己制造的生活污水也成为湘江污染的来源之一。这些不利因素使各行为主体难以团结一致，制约了协同治理。

3. 管理体制：多头管理，职责交叉

统一管理是协同治理的应有之义，也是保障政策上行下效的重要原则。《中华人民共和国水法》规定国务院行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，湘江自2009年纳入国家“大江大河治理”，但是湘江流域管理机构至今尚未设置。湘江流域长期实行的是部门管理和行政区域管理相结合的管理体制。2008年5月湖南省政府成立了湘江流域水污染综合整治委员会，因此形成了委员会管理、部门管理和行政区域管理相结合的管理体制。然而，委员会的主体地位和行政执法权并没有得到法律法规的确认，缺少权威性，难以实行统一、系统的管理。没有明确职权的多头管理弊端明显，职责不清晰、职责交叉、相互推诿、各自为政等现象经常出现。环境主管部门和水行政等部门与行政区域之间的冲突缺乏相应的协调机制，阻碍了执法工作的进展。湘江流域主要涉及8市，虽然强调8市联合治理湘江，但是具体如何合作没有规划，各市之间地方保护主义问题的存在，导致协调不畅，“搭便车”的心理也导致联合治理难以操作。

4. 治理政策：配套措施缺陷

政策是落实协同治理的基准点，而政策的不完善则影响了协同治理的成效。湘江流域治理中，生态效益补偿机制、监督机制、绩效考核、问责等配套措施的不完善成为了湘江流域协同治理的掣肘。

首先，生态效益补偿机制缺失，无法弥补相关主体尤其是企业与地方政府的损失，因此很难使其达成可信承诺，尤其在企业与政府有很多利益关联的情况下。其次，有效的监督体系姗姗来迟，政府是监督主体，企业是被监督者，但是两者之间的利益关联使其监督难以奏效，甚至政府纵容企业的污染，以保障地方财政，政府对企业的单向监督无法发挥实效。再次，考核机制存在漏洞。绩效考核重GDP轻环保与企业重经济利益轻环保利益相契合。政府和企业均是理性计算者，在决策时要权衡预期收益和预期成本。理性计算的企业都是违规排污的，而政府官员也在GDP硬性考核规定以及对上负责的驱动下舍弃了环保利益。最后，在问责机制上，2006年，国家首次将节能减排作为政府考核的硬指标，湖南省也将环境保护纳入考核内容之中，之后有很多官员因为环境问题落马，但是环境污染事件仍然多发，体现出问责的威慑力不够，官员急功近利和机会主义行为并没有得到遏制。湖南省政府曾经向国务院承诺承担治污失败的责任，但是任期制并不能保证事后问责发挥作用。

四、湘江流域协同治理的路径思考

湘江流域的协同治理应当从主观认识、管理体制、具体政策上着手，以期促进湘江流域的可持续发展以及人与自然的和谐共处。

1. 各利益相关者提高认识，协调统一

政府、企业、民众都应当对公共政策形成正确的理解，提高对公共利益和协同治理的认识，在信任、尊重、互惠的基础上实现公共政策的目标。政府要强化服务意识，真正为民谋福祉，以公民代表的姿态制定有利于民众利益的公共政策；要明确可能存在的利益冲突，在尽可能少触动私人合法权益的基础上进行调整。中央政府在调整地方政府之间利益格局时也要适当整合利益冲突，实现双赢。政府各部门应当互相协调统一，实现利益整合。企业要在合法、合乎公共利益的基础上开展公平竞争。湘江污染中的涉事企业应当具有社会责任意识，尽少排放废气废水废渣，或者排放后要对环境污染承担责任。公民既要自身提高对公共政策的理解，提升公民意识，政府也要在日常管理中以行动促进公民意识的提升。弗雷德里克森认为常任官僚应当保障政体价值在公民日常生活中得到体现。因此，政府官员，尤其是基层官员，应当以身作则，以实际行动体现公共政策本身的真义，使民众在信任政府的基础上来支持和配合政策的实施。

2. 成立湘江流域管理机构，纳入多元主体

应当遵照水法规定成立流域管理机构，明确流域管理机构的职责，使之在湘江流域治理中负总责。遵循协同治理理念，该机构不再是政府唱独角戏，应当广泛包含各利益相关者，省政府环保部门及其他代表，8市的环保部门，沿江企业可以组建各类行业协会，民众则成立民间环保组织。各相关单位均对流域管理机构的运作献言献策，处于最下游的岳阳市应当更具有发言权，他们承担着上游的累积性污染。在明确统一管理的基础上，要形成具有约束力的协议，明确各相关主体的职责，使之在各司其职的基础上共同参与，促成各部分为湘江流域治理做出应有贡献。各主体之间地位平等，分工协作，共同统一于流域管理机构之中。政府应为社会力量的参与创造条件，如鼓励和培育社会组织发展，引导民众参与政策议程等。行业协会作为企业的代表，是政府与企业沟通的重要桥梁，应当广泛吸纳企业的意见，传达企业的诉求，同时传达各项政策。民间环保组织及其他非政府组织应当在促进组织自身发展的同时，做好民众的宣传和引导工作，使民众在日常生活中重视环境保护。政社力量的联合为湘江流域协同治理提供了必要的支撑。

3. 提高政策制定科学性，完善政策内容

科学合理的政策能为协同治理提供有力依据。政府、企业、民众认识的统一以及行动的协调必须建立在政策程序公正科学、内容合理完善的基础之上。政策的制定与实施要与当地条件相协调，因时因地制宜始终是政策的应有之义。整体的政策制定应当是回应性与前瞻性的结合，对现实情况要有正确认知并及时回应，又要对未来情况有所预见，有所规划。政策制定过程要科学化，要广泛考虑各利益相关者利益，使之尽可能参与到政策制定中，表达其利益诉求。在内容上，政策要对具体的机构安排、对象、要求、监督和问责机制等方面予以明确。对应于配套措施的四个方面，完善政策也应当从生态效益补偿机制、监督、绩效考核、问责等方面进行。

首先是生态效益补偿机制。生态效益补偿从广义上来说是指人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称，包括对由于环境保护而受损的主体的补偿。{10}应当建立专门的生态补偿办法，在政、企、民达成一致的情况下，对补偿对象的认定、补偿范围、补偿形式、补偿力度等予以明确。其次是绩效考核机制。将环保纳入绩效考核范围内是一种制度创新，这一途径应当强化，使官员继续保持警觉。并且应当探索多元化的绩效考核方式，如将民众满意度纳入绩效考核中，让民众对政府作为的各个方面做出评价，成为政府部门绩效考核的重要依据。最后是监督和问责机制。监督和问责从来都是密不可分的，监督为问责提供依据，问责保障了监督的效果。健全的监督和问责机制是保障政策执行顺畅、达成政策目标的有效保障。在湘江流域的协同治理中，综合性监督体系较为可取，政府的监督是强制性的，公民的监督则能对政府监督形成有益补充，公民也能对政府形成一种监督关系。可以综合运用随机性监督（认为的随机——监督）、有控制的同辈评价（相互性监督）、竞争监督等监督模式{11}。此外，监督机制要与有威慑力的问责机制相关联，官员都应当有自己的使命感，要为自己所在职位负责，以此促成责任型政府的建立。在具体的湘江治理中或者说类似的环境问责中，污染是积累性的，也具有滞后性，地方行政首长应当负总责任，任期内要对环境负责，离任后若因其在任期间的某些作为而引发环境问题，也应当承担责任，这需要从技术上解决估量应当承担的责任程度的难题。

综上所述，湘江流域治理任重道远，其治理机制还需要进一步探索，政、企、民协同治理是协调各利益相关者、促进治理成效的必然要求，也是达成治理目标的必要途径。

注 释：

{1}湖南省人民政府：《湖南省湘江流域生态环境综合治理规划》，2011年。

{2}R. Edward Freeman：“Strategic Management：A Stakeholder Approach”，Boston：Pitman，1984，pp.46.

{3}李传军：《利益相关者协同治理的理论基础与实践》，《管理科学》2003年第4期。

{4}俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第4页。

{5}Gerry Stoker：“Governance as theory：five propositions”，International Social Science Journal，No.50，1998

{6}孟登科：《治湘江：最沉重的河流，最尴尬的治理》，《南方周末》2009年10月15日。

{7}李献士、李健：《流域生态利益相关者协同治理机制研究》，《资源开发与市场》2013年第1期。

{8}埃莉诺·奥斯特罗姆著：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达译，上海：上海三联书店，2006年，第144页。

{9}{11}克里斯托弗·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，上海：上海世纪出版集团，2004年，第7-11页，第203-209页。

{10}唐智：《湘江流域生态效益补偿机制研究》，长沙：湖南师范大学，2010年，第10-11页。