关于专用铁路交通事故调查处理程序的探讨

李培新

摘要：一些大型能源企业都拥有自己的专用铁路，既然有铁路就有铁路运输，有铁路运输难免会发生铁路交通安全事故，但当前国家关于专用铁路交通安全事故的范畴界定、事故报告程序、应急救援程序、调查处理程序，以及调查主体的确定的法律法规规章已与铁路系统改革不相适应，本文通过对铁路交通事故调查处理有关政策的阐述和分析，找出专用铁路交通事故调查处理中存在的弊端，提出需要国家立法层面进行明确的问题。

关键词：专用铁路 交通事故 调查处理

根据《铁路法》的规定，专用铁路是指由企业或者其他单位管理，专为本企业或者本单位内部提供运输服务的铁路。专用铁路的概念也是从管理权限和管理主体上来划分的。一般来说，专用铁路大都是大中型企业自己投资修建，自备机车车辆，用来满足企业自身运输需求的铁路，如神华集团、中电投都拥有自己的专用铁路，这些企业在实际运营管理中，又将部分铁路运输任务发包给具有铁路运输能力的单位，如中国中铁所属的一些企业，由这些企业实际承担运输任务。既然有运输，难免会发生铁路交通安全事故，那么目前国家关于专用铁路交通安全事故的调查处理程序是如何规定的？在操作中又有哪些弊端？本文通过对铁路交通事故调查处理有关政策的阐述和分析，找出专用铁路交通事故调查处理中存在的弊端，提出需要国家立法层面进行明确的问题。

一、专用铁路交通事故调查处理适用的法律依据和具体程序规定

铁路交通安全在理论上应属安全生产范畴，但其又不受《中华人民共和国安全生产法》直接调整，该法第二条明确规定，有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。而《铁路法》、《铁路运输安全保护条例》对铁路运输安全管理均有详细规定。依据《铁路法》和其他有关法律的规定，国务院于2007年又专门针对铁路交通事故出台了《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，该条例其中一个亮点就是废止了1979年7月16日国务院批准发布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》，除了有关赔偿标准的变化，“路外伤亡事故”的概念从此不复存在，包括铁路机车车辆在运行过程中与行人、机动车、非机动车、牲畜及其他障碍物相撞，或者铁路机车车辆发生冲突、脱轨、火灾、爆炸等影响铁路正常行车的事故统称为铁路交通事故。配合该条例的出台，原铁道部相继又修订出台了《铁路交通事故调查处理规则》、《铁路交通事故应急救援规则》、《铁路安全监督管理办公室职责规定》、《铁路安全监督管理办公室管辖范围》，以上一系列法律法规和规章共同构成了铁路交通事故调查处理及应急救援、处罚措施的法律保障体系。目前，虽然铁道部已经撤销，但以上法律法规规章并未明文废止。

那么，以上法律法规规章关于铁路交通事故调查处理程序是如何规定的，专用铁路发生交通事故是否也适用以上的法律法规规章？依据《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定，铁路交通事故发生后，事故现场的铁路运输企业工作人员或者其他人员应当立即报告邻近铁路车站、列车调度员或者公安机关（这与生产安全事故向事故发生地县级以上人民政府安全监督管理部门报告的规定明显不同）。有关单位和人员接到报告后，应当立即将事故情况报告事故发生地铁路管理机构，根据《铁路运输安全保护条例》、《铁路安全监督管理办公室职责规定》的规定，国务院铁路主管部门设立铁路管理机构，铁道部所属各铁路局加挂“××铁路安全监督管理办公室”牌子，行使铁路管理相关职责，简称安全监管办。铁路管理机构接到事故报告后，应当尽快核实有关情况，并立即报国务院铁路主管部门。特别重大事故由国务院或者国务院授权的部门组织事故调查组进行调查，重大事故由国务院铁路主管部门组织事故调查组进行调查，较大事故和一般事故由事故发生地铁路管理机构组织事故调查组进行调查。调查组根据事故等级在不同时限内出具事故调查报告，组织事故调查组的机关或者铁路管理机构应当自事故调查组工作结束之日起15日内，根据事故调查报告，制作事故认定书。事故认定书是事故赔偿、事故处理以及事故责任追究的依据。纵观以上规定，仅就事故调查处理程序而言，相关规定应该是明确的，也是具有可操作性的。

至于铁路专用线发生交通事故是否适用以上规定，在《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》没有明确，但《铁路交通事故调查处理规则》规定，国家铁路、合资铁路、地方铁路以及专用铁路、铁路专用线等发生事故的调查处理，适用本规则，而该规则又是依据《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》制定的，另外《铁路安全监督管理办公室管辖范围》中也明确专用铁路、铁路专用线均受所在地安全监管办管辖，所以专用铁路是适用以上调查处理规则和程序的。

二、专用铁路施工现场发生行车事故，是否适用铁路交通事故调查处理程序

专用铁路的运输管理分为建设和运营两个阶段，在建设过程中，也会有围绕铁路施工进行的铁路运输，如拉送钢轨、道砟等，在此期间难免会发生铁路交通事故，而此时的运输主体是铁路施工单位，那么是应该适用安全生产的法律法规呢，还是适用铁路交通事故的法律法规？在现行的法律框架下，笔者偏向于认为应适用安全生产的法律法规，因为施工现场的铁路运输属于施工作业组成部分。但也有观点认为仍然可以适用铁路交通事故法律规定，理由是《铁路法》明确规定立法目的是保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，即涵盖了铁路建设，并且该法适用范围包括了专用铁路，而《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》又是依据《铁路法》制定，因此专用铁路施工现场发生的铁路交通事故也适用该条例。对以上存在的管理权限冲突的问题，在实际中已产生互相扯皮的现象，在今后的立法中需要进一步明确。

三、专用铁路交通事故调查处理程序存在的弊端

在铁道部撤销之前，政企不分是社会反映强烈的问题，从铁路交通事故处理有关规定中就可见端倪，如《铁路法》明确规定，国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局，《铁路交通事故调查处理规则》及《铁路安全监督管理办公室职责规定》又明确铁路管理机构行使安全监督管理职责，有权调查处理铁路交通事故，安全监管办作为铁路管理机构，在各铁路局加挂安全监管办牌子，很明显，这种政企不分的体制，使得安全事故调查主体和安全责任主体实质上是合为一体的，即存在自我监管、自行调查处理的问题，这样导致在铁路交通事故处理过程中，特别是涉及与行人、机动车等铁路运营单位之外的一方发生事故，由安全监管办组织的事故调查及调查报告、事故认定书，其公信力受到强烈质疑。目前铁道部已撤销，顶层的安全生产监督管理职责已经移交国家铁路局，但各铁路局是否还继续行使管理职责尚未明确，如果继续行使，显然是不合适的。endprint

既然铁路运输企业发生交通安全事故，存在自我监管的问题，那么专用铁路发生铁路交通事故是否也存在同样问题？按照之前所述，专用铁路发生交通事故，虽然铁路的所有权及运营权均属于企业，但在事故处理过程中，仍然受所在地安全监管办的监督管理，也就是说安全监管办行使的是行政管理职能，在铁道部撤销之前，理论上是行得通的，这种监管应属于外部监管。不过在实际操作中，却存在着监管不力、监管空白的问题。因为作为专用铁路的所有及运营单位，一旦发生铁路交通事故，从自身利益出发，显然是愿意自行处理的，而不愿监管部门参与，这种心态在任何安全生产事故涉及的安全责任主体中普遍存在，所以法律法规对瞒报行为的处罚力度也是非常大的，甚至要承担刑事责任。正因为如此，安全监管办的安全监督管理职责就非常重要，然而由于其机构设置与铁路局是一体的，而铁路局是以铁路运输为主，承担更多的是企业职责，因此对于不隶属国家铁路的专用铁路监管，或多或少存在无心去管或者力不从心的问题。这样就导致了铁路交通事故调查处理规定在专用铁路交通事故中难以落实的问题，一旦发生事故，不涉及专用铁路运营单位之外的人或财产的，专用铁路运营单位内部进行调查处理，涉及本单位之外的人或财产的，大多协商解决，由此在专用铁路交通事故调查处理中出现了监管空白。这种情况不但违法，从长远看，对于专用铁路运营单位完善安全管理制度、明确安全管理职责、提高安全管理水平及安全防范意识是非常不利的。

除了以上所述国家铁路交通事故的自我监管和专用铁路交通事故的监管不力问题，铁道部撤销后，无权监管问题就比较突出了。2013年3月10日，根据国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。2013年3月14日，《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》正式下发。2013年3月17日，中国铁路总公司正式挂牌成立。批复中将原铁道部对所属18个铁路局（含广州铁路集团公司、青藏铁路公司）、3个专业运输公司及其他企业的权益作为中国铁路总公司的国有资本。由此可见，目前的铁路总公司、原铁道部所属的铁路局已不具备行政管理职责，如果继续保留加挂的安全监管办这样一个机构对自身铁路运输和专用铁路运输的安全生产进行行政监督管理，那么此次以政企分开为主要内容的铁路改革将是极为不彻底的。既然铁路总公司承担铁路安全生产主体责任，各铁路局也应承担各自管段内的铁路安全生产主体责任，而不是继续承担裁判员角色的安全监督管理职责。对于包括专用铁路在内所发生的铁路交通事故，也应有一个具有行政管理职责的机构负责调查处理，而不是由一个名称为铁路总公司的企业负责调查处理。按照此次铁路系统改革方案，国家铁路局具有监督管理铁路安全生产的职责，但目前却缺少法律明确授权，且由没有下属机构的国家铁路局监督管理全国铁路生产安全显然也是不科学的。

四、建议尽快完善专用铁路交通事故调查处理等相关问题的立法

随着铁道部的撤销，铁路系统重新整合，专用铁路、地方铁路的发展较为迅猛，铁路运营单位在加强自身安全生产管理的同时，国家原有的法律法规应该尽快进行调整，该废止的废止，该出台新的就出台新的，仅靠运营单位自律性的管理显然是不能满足安全管理要求的，就铁路交通事故而言，针对以上分析存在的各种弊端，铁路交通事故范畴界定、事故报告程序、应急救援程序、调查处理程序，以及最重要的调查主体的确定，都是当前需要从立法角度尽快进行明确的，使其与铁路系统改革相适应，不能再出现自我监管、监管不力，甚至无权监管的现象了。

参考文献：

[1]黄昭栓.铁路交通人身损害赔偿案件适用法律及其裁判[J].法律适用月刊

[2]马法学.浅析铁路交通事故的成因及安全对策研究[J].物流工程与管理

[3]彭诚信.主体性与私权制度研究[M].人民大学出版社2005年版.zuozheendprint