我国污水处理运行机制改革研究

陈燕赟

(龙岩学院经济与管理学院,福建龙岩 364000)

我国污水处理运行机制改革研究

陈燕赟

(龙岩学院经济与管理学院,福建龙岩 364000)

21世纪以来,我国水资源短缺与污染问题日益严重,水资源产品排他性和竞争性逐渐增强,污水治理压力越来越大。但我国的污水处理运行机制,内部排放方普遍缺少减排节水压力,网管铺设不合理、污水处理综合效率有待提高,水资源循环利用率低;外部缺少健全有效的监督反馈机制,对污水处理相关主体既缺乏激励又缺少约束。因此,重视源头控制和环节协调,对水价、排污权、中水交易、监督收益权等产权进行确权与改革,完善市场竞争机制,建立以第三方为主、多方参与的监督机制和有效的反馈机制,通过内部与外部、市场与政府相结合的双效机制,处理好成本与效益、激励与约束、效率与公平之间的关系,才能从根本上改变我国污水治理的困局。

我国;准公共产品;污水处理;运行机制

水是生命之源,也是经济发展和社会进步的重要物质基础。我国是世界上13个最缺水的国家之一,实际可利用的水资源量约为11000亿立方米,人均可利用水资源量为900立方米,现用水总量已接近合理利用水量上限。水资源分布南北极不均衡,北方尤其是西北地区出现了不同程度的缺水问题[1]。目前,我国有一半以上的省会城市要靠调水满足需求,但同时浪费现象严重,水污染极端事件频发。根据2012年中国环境公报显示,全国十大流域的国控断面中,Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质(需要处理才能使用的水)断面比例为31.1%。62个国控重点湖泊中,Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例为38.7%。全国198个地市级行政区开展的地下水水质检测中,监测点4929个,水质较差的占40.5%,极差的占16.8%。现阶段我国利用行政手段,投入了大量资金对污水进行治理,这种突击、运动式的治污方式取得了一定的效果,但要改变“一边治理一边污染”的现状,还需进一步完善污水处理运行机制,将污水治理日常化、程序化、规范化,才能有效抑制水质持续恶化的趋势。

一、污水处理运行机制

(一)水资源性质与污水处理运行机制

水从社会发展初期的任意使用到现在的集中定价供水,从不具备稀缺性的非商品发展为稀缺性逐渐增强的商品,其获得、使用和保护成本越来越高,准公共产品的非竞争性和非排他性特征逐渐弱化,产品性质逐渐向私人产品靠拢,竞争性和排他性日益增强。因此,20世纪中后期,世界各主要国家在水务领域相继进行了大规模的市场化改革。

目前人类对水资源的利用一般为以下流程:水源—引水工程—原水—自来水厂—给水管道—自来水—用户—排水管道—污水—污水处理厂处理回用或排放。这个过程可以将水资源划分为供水和污水处理两种天然直接联系的服务产品,但两种产品的性质却存在着一定的差异。其中,供水服务具有较强的排他性和一定的竞争性,将未铺设供水管道的地区或未缴纳费用的用户排除在外。而污水处理服务产品性质则更接近公共产品,水污染的负外部性和水处理的正外部性使得“搭便车”现象普遍存在,具有更为典型的非排他性和非竞争性。水资源产品性质的变动性与特殊性,加大了污水治理的难度,使得污水处理运行机制更为复杂。

污水处理运行机制(图1)作为一个综合工作系统,可以分为内部和外部两大控制系统,内部控制系统包括污水排放、污水收集、污水处理三个具体执行环节,其核心问题,是进行源头控制,形成成熟完善的市场竞争机制,在保证各主体合理收益的前提下,减少污水排放量、提高污水处理效率。外部控制的核心是通过健全有效的监督和反馈机制,激发各主体节能减排的自发性和积极性,约束企业的负外部效应行为,纠正市场失灵现象,保障公民利益。

图1 污水处理运行机制

(二)污水处理运行机制机理及影响因素

内部控制系统中的三个环节,环环相扣,前一个环节的工作直接影响其后环节的负荷量和工作效率。在污水产生源头(即污水排放环节)将污水排放量降到最少,或者把污染的程度降到最低,可以很大程度上减少后面环节(污水收集和污水处理)的工作压力。污水收集网管合理布局建设,能有效地提高污水处理的成效,如铺设雨污分流管道,既可以减少污水处理总量,也可以减少二、三级处理的需求。在污水处理环节,选址、规模、技术层级设置等直接决定了中水回用、排放水的质和量,影响自然环境的承载压力。三个环节的协调配合,将能使整个污水处理过程总体投入减少,能耗降低,从而达到节约资源,保护环境的目的。但是这三个环节,如果没有外部控制系统的激励和约束,则其自觉性和自发性只能是空谈。其他诸如污水排放标准、网管铺设与污水处理行业标准、产权与企业发展市场机制,以及相关法律法规、宏观政策规划,是处理成本与效益、激励与约束、效率与公平、市场与政府之间的关系,协调内外部系统的主要因素。

二、我国污水处理运行机制存在的问题及原因

我国对污水问题重视的时间较晚,上世纪80年代—90年代中期,经历了一个城市污水处理设施建设的高潮,建设、运营和管理均由政府一手包办,总体缺乏效率。因此,自1999年以来,我国相继通过了6项指导性政策文件,对供水和污水处理行业进行市场化改革,初步建立了投资经营主体多元化的污水处理机制,减轻了政府的投资负担,污水处理达标率迅速达到世界先进水平(80%),但由于总体改革进程较慢,仍存在着不少的问题。

(一)污水排放方普遍缺少节约用水、减少污染的减排压力

我国对水资源产权认识不足,仍有不少人认为自然资源使用是无偿的,因此水价未能完全体现成本,不能引起用水企业和居民的重视,自觉控制用水量。另外我国的污水排放标准较为混乱,国家标准和地方标准、污水处理排放标准与水环境质量标准均存在着一定的差异,企业在具体执行时就低不就高,有些标准沦为“奋斗目标”[2]。而且企业排污许可管理制度出台较晚,排污权管理混乱,排污权初始分配成本很低,不能体现“排污者付费”的原则,在外部监督管理不健全的背景下,企业偷排、乱排的现象较多。因此,我国不管是在污水收集环节还是在处理环节,投资和处理压力都很大。

(二)污水收集管网建设不到位,与污水处理需要不匹配

据统计,全国至少有221家已建成投产的污水处理产负荷率低于50%,有的甚至处于完全空置状态,其中70%是由于资金不到位、污水收集管网不配套造成的。①污水收集环节与污水处理环节脱钩,一些应该进行处理的污水没有流入管网,而一些不该处理的水却流入处理厂。我国地下网管(包括供水、排污、排涝、输油、通信等能源、信息、资源管道)整体情况不明,一部分污水网管因建设期较早,经验不足,规划缺乏前瞻性,标准低,再加经过多年的使用,缺乏维护,老化严重,已无法适应经济发展的需要。同时,与污水处理厂相比,网管建设维护的市场化改革相对落后,投资大、成本回收周期长、缺乏明确的利润前景,特别是小城镇和一些偏远地区,对企业缺少吸引力。

(三)污水处理企业只求达标,对中水回用经营缺少积极性

在污水处理环节,我国不仅对原属政府的污水处理厂进行了企业化改革,而且还引入了大量的内外资本,市场化改革成效较好。但由于污水处理服务的准公共产品性质,污水处理厂收益主要依赖于政府补贴,即根据计算处理后达标水的吨位,量越大,从政府获得的补贴越多。因此,污水处理厂关注的重点一是污水处理是否达标率,二是污水处理总量,对进一步处理后的水质和回收再利用却不太重视。目前,我国的中水回用率仅约10—30%,与美国、以色列、日本等先进国家70—90%的比率相比,差距甚远。②

(四)社会缺乏有效监督,标准执行不力

从《中华人民共和国水污染防治法》、《排污费征收标准管理办法》及其附件,到北京、天津、山东、广东等省市制订的各项水污染物的地方排放标准,再到《印染行业废水污染防治技术政策》、《钢铁工业水污染物排放标准》等专项政策、标准,我国各种水污染物排放的相关标准及其监测方法不是不够详细,而是对排污企业缺乏监测,罚则过轻,惩罚性费用往往远低于污染者治理的费用[3],这导致了对企业排污的放纵。

(五)政府责任不清,公众反馈不畅

政府即便是监测出水质问题,但对造成水污染的情况缺乏有效的防治办法,或在经济发展的压力之下,环境让位经济,采取“睁只眼,闭只眼”的做法。公众对企业的偷排、乱排、超标超量排放的举报,常由于政府内部责任不清,程序复杂,部门之间相互推诿而不了了之,整个反馈机制流于形式。概而言之,在我国现行的污水处理运行机制中,政府所有者、管理者和供给者三位一体的角色有所淡化,但在内部控制系统中,经营主体的企业化和水资源产权的市场化还不够成熟,在环节控制中,污水处理重心过后,源头控制缺乏,外部控制系统未能有效弥补内部控制系统的市场失灵问题,内外部系统不协调。

三、对我国污水处理运行机制改革的探讨

在环境问题频出、资源日益短缺的背景下,水资源的竞争性和排他性特征日益增强,污水处理作为一个系统的工程,必须顺应经济社会发展的需要,建立一套内部与外部、政府和市场相结合的双效机制,均衡多方的利益,积极应对水资源危机。

(一)污水排放环节

水资源系统综合管理的思想,要求污水处理将工作重心前移,从源头就开始进行排污量和污染质的控制,通过完善的水资源使用市场机制,如合理调整水价,完善企业排污权交易制度等,真正反映用户用水成本,有效减少水资源需求量、从而达到节约和保护水资源的目的[4]。

1.适当调整水价及其结构比例,促进节约用水

我国的水价经历了上世纪70年代前的白来水, 90年代的政府补贴用水阶段,直到1998年《城市供水价格管理办法》才确定了供水的商品性质。目前,我国平均水价为2.18元/m3。其中生活用水平均资源水价为0.1元/m3左右,工业用水0.16元/ m3,农业用水0.03元/m3,资源水价仅占供水价格的5%。全国污水处理费平均为0.58-1.0元/m3,占供水价格的25-40%左右。其中,东部地区为0.9 -1.5元/m3,基本满足需要,西部地区为0.3-0.8元/m3,征收水平偏低;生活污水处理费平均为0.7元/m3,基本能弥补成本,工业区污水处理费用平均约为1.00元/m3,一些特殊行业的污水处理费约为1.19元/m3,与实际污水处理成本存在较大的差距。③在我国的水价中,工程成本占水价的最大比例,资源水价与污水处理费偏低,既未充分体现水资源使用的有偿性,又未反映全部的机会成本和外部成本[5],达不到节约用水的目的。

目前我国全面推行的阶梯式水价及各地的水价调整,是对水资源管理成本的一种矫正,但还需要进一步优化调整水价结构。首先,调高水资源费,特别是一些缺水与浪费水都很严重的地区,既要体现出水资源的稀缺性,同时也要达到节约用水的目的,实现水资源的优化配置。其次,在进一步细化工业污水排放标准的基础上,根据不同污染层级,采取边际递增式征收办法,对于高污染的污水排放收取满足处理成本且具有一定惩罚性质的污水处理费,从而促进排放方在企业内部加大环保设备,从源头减少排污量,降低污染程度,减轻污水处理的压力。

2.改革排污许可管理制度,完善排污权交易市场

排污权交易的主要思想是建立合法的污染物排放权利即排污权(这种权利通常以排污许可证的形式表现),并允许这种权利像商品那样被买入和卖出,在环境容量允许范围内发展经济的同时逐步控制环境污染。前提是各企业在污染治理的水平上有差异,排污者从其利益出发,自主决定其污染程度,从而买入或卖出排污权。

我国水排污许可证制度实施虽然已有20多年,但由于缺乏系统的排污权交易法律,使得我国的许可证管理制度更接近为一种注册证制度,即有这个证就可以排污,还不是真正意义上的排污许可证制度。首先,排污权的初始分配不能体现资源使用的有偿性。根据《中华人民共和国排污费征收使用管理条例》第二条规定“排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费”,这相当于“超标排污才收费”。其次,由于缺乏对点源连续达标排放的有效监控,再加上我国现行法律中对企业的罚责过低,使得某些企业宁愿受罚,也不愿购买排污权或者治理,而没有减排就没有剩余的排污权,也就没有了排污权交易。现阶段,我国很多试点交易的完成过分依赖政府,企业自发行为较少,排污权交易市场难以发育。

我国的水排污许可证制度要向真正意义上的许可证制度转变。首先,要制定全国统一的排污权交易法律。综合《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国排污费征收使用管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》、《水污染物排放许可证管理暂行办法》④以及零散的地方条例和试点制订的法规,系统、完善地确立了水污染物排放许可证制度,并细化具体实施细则,使水排污权交易制度的建立有所保障。其次,实行“排污即缴费”,遵循我国环境法“污染者付费”的基本原则,确立“排污权初始分配有偿化”,可以采取拍卖、奖励等方式,通过外部性的内在化,确保排污权初始分配的公平性,同时有效的节约政府资源,降低环境管理部门调查的成本。最后,加强企业点源排放的监控,加大对超标排放的惩罚力度,让污水排放方有意识地减少污水排放,促进企业进行内部污水治理或在交易市场上购买排污权,扩大排污权市场需求,增加交易主体,建立完善的市场交易机制,通过排污权矫正经济增长的外部性。

(二)污水处理环节

1.整合污水处理服务产品,加快市场化改革

我国现行的污水处理过程,将污水收集和处理分割为独立的两个部分(行业)。其中,污水处理厂的市场化进程较快,基本形成了以企业为主导的市场竞争机制。而污水收集环节虽然有工程建设招标等举措,但仍是政府主导设计、建设、维护,结果导致污水收集网管与污水处理需求不匹配,直接影响污水处理厂的处理量,加大了处理难度。

污水处理环节包括污水收集和污水处理两个方面,污水收集网管的铺设、维护和污水处理可以整合为一种公共服务产品,将污水收集过程转为企业内部生产初始环节,进行市场化运作。对原已修建好的污水收集网管,政府部门可以通过TOT方式(移交-运营-移交),将网管维护和改造交由污水处理企业。对新铺设的污水网管,和新建污水处理厂一起,采取BOT(建设-运营-移交)或PPP模式⑤来进行[6],由中标企业进行规划设计投资。通过企业内部生产管理,较好地保证污水收集网管与处理厂设置配套的科学性,提高污水收集、处理的效率;解决污水收集网管建设、维护市场化中利润来源不明确、缺乏吸引力的问题。有利于引进大型技术领先有实力的企业,保证公共产品的质量,减轻政府网管建设维护的财政压力。

2.建立中水交易权市场,提高行业利润

污水处理厂的收入主要来源于水价当中的“污水处理费”,但我国污水处理费较低,不少地方不够污水处理的成本,仅靠污水处理费的收入是实现不了利润的。因此,政府对企业处理后达标的污水按吨位进行适当的补贴,但总体而言,该行业的利润吸引力不足,特别是一些小城镇和农村地区,难以吸引到一些优质企业[7]。如何提高污水处理厂的效益,增强行业吸引力,是污水处理行业市场化改革的重要问题,而给予污水处理厂中水交易权,建立中水交易市场无疑是一个有益的尝试。

按我国现行的污水处理标准,污水处理厂并不需要太多额外付出的处理成本(中水通常只需进行二级处理即可获得),但它的使用却有利于节约用水,通过循环利用,降低水环境的承载压力,具有很高的正外部性[8]。对于该类产品,政府可以通过一些优惠政策加以鼓励引导,如允许污水处理厂在其管辖“同一污水处理区”进行自由中水权交易,中水交易的收益由污水处理厂完全取得;对中水交易免征资源税,鼓励用户使用中水,培育中水交易市场。通过中水交易权益的保证,以及对生产高品质污水处理产品的企业进行奖励,调动污水处理厂提高污水处理品质的积极性,减轻环境压力。

(三)外部控制系统

内部控制系统的市场化改革,必须要求有完善的外部监督管理机制相配套,分清各主体的责任与收益,限制企业过分追求利润忽视公共利益的内在冲动,协调企业效率与社会公平之间的关系。

1.建立以第三方为主的日常监测体系,加大污水排放监控力度

我国对各种水污染物排放缺少连续有效监测,政府对流域水采取每天抽样检查,对工业企业采取企业自查和不定期的抽查方式,对排放点源无法实行24小时连续监测,监测结果不对外公开。这种以政府为主导的监督方式,工作量大,效率较低,政府有“懒政”的空间,监管效果不佳。而要保证排放企业的连续达标排放,首先要投入大量的资金,建立自动化水平较高的监测网络,完善信息化系统,对每个排污企业进行实时监控,这对技术、人力、物力都提出很高的要求。

因此,通过监督收益权的确定与转移,建立起以第三方为主体,多方参与的监督机制,将能有效地减轻政府的监控和财政压力。首先,政府将对污水排放的日常连续监控打包成一项服务产品,引入第三方进行经营,从成本和技术的角度出发,首选引入污水处理运营商。⑤通过公开招标等具体方式,政府购买监督服务产品,或参照污水处理费用收取方式,保证监督方的合理利润。同时辅之以具有一定奖励性质的监督收益权,以法律或法规的方式,对违规排污行为制定高额罚金,第三方监测、汇报,政府核实后,对企业的罚金可以高比例地转移给监控方,提高监管积极性,降低监测方与排污企业“沆瀣一气”的可能性。另外,要求监测企业及时公开监测结果,使其他企业、民众有机会参与到污水的监督过程中,并制定相应的监督企业行业标准和退出机制,保证监管质量。通过市场化多方参与的监督机制,将政府监管从日常监测转化为定期与不定期抽检,既减少政府工作量,又提高了监管效率。

2.形成良好的反馈机制,提高公众参与度

监督机制的良好运转,有赖于顺畅有效的反馈机制。为此政府可通过以下三个手段来提高反馈的顺畅性。第一,在政府网站及政府文件中每年都公布一次上一年的污水治理数据,每月公开污水排放监测情况,实行污水治理政务公开透明化,让公众了解治污现状和进程。第二,设置反馈热线,并在政府网站上及时处理公众反馈的问题并公布结果,使反馈和建议起到实际作用。第三,实行奖励政策,对举报有功人员进行奖励,切实提高公众反馈热情,鼓励更多的人民参与监督。

(四)完善有效联接内外部控制系统的相关规定

我国仍存在着污水排放标准混乱,污水收集网管建设、污水处理厂行业标准不健全,排污权交易市场制度不健全,项目招标过程存在腐败等问题。建立对政府部门的综合环保考核机制,把环保指标作为政绩评估考核、官员升迁的一个重要标准,将污水处理的结果与政府利益相挂钩,是提高官员对治污的积极度和主动性。其次,进一步转变政府职能,督促政府退出污水处理产品供给市场,不再从事各种具体污水处理工作,把主要精力放在营造环境、制定规则、调整利益、监督管理方面,扮演好公共服务产品供给的监督者和管理者,消费者与供给者利益的协调者和仲裁者。

四、结语

随着经济的发展,我国水资源供需矛盾日益尖锐,水资源产品排他性和竞争性逐渐增强。自上世纪90年代末,我国污水处理市场化改革进程不断推进,投资经营主体多元化的污水处理机制初步形成,但“亡羊补牢”式的末端治理模式,无法有效抑制水质的持续恶化,水资源短缺与浪费、治污高投入与污染加剧的矛盾现象并存。为了弥补现有机制的不足,应在内部控制系统中以利益为导向,对水价、排污权、中水交易、企业竞争等领域进行市场化改革,通过成熟完善的市场竞争机制,实现源头控制和环节协调。并通过监督收益权的确权和转移,建立以第三方为主,多方参与的监督机制,形成灵活有效的反馈机制,保证外部控制系统能及时处理好市场失灵问题。通过内部与外部、市场与政府相结合的双效机制,均衡多方的利益,处理好成本与效益、激励与约束、效率与公平之间的关系,解决我国污水治理的困局。

[注释]

① 中国城镇供排水协会编制,《2012城镇排水统计年鉴》。

② 中水即再生水,可以通过中水道,作为冲洗厕所、喷洒街道、浇灌绿化带、工业用水、防火等非人类直接接触用水,数据来源同上。

③ 我国水价各地区差距较大,定价复杂,数据来源:中国水网http://price.h2o-china.com/,国家发改委价格司http://jgs. ndrc.gov.cn/。

④1988年国家环保局(现为环保部)颁布,确立了水污染物排放许可证制度,使水排污权交易制度的建立有所保障,2007年失效之后我国一直没有出台新的关于水污染物排放许可证制度的管理法规。

⑤ 根据前文所述,我们将污水处理和污水管道建设维护整合为同一准公共服务产品,因此这里的污水处理运营商既提供污水处理服务也提供污水排放日常监督服务。

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OntheOperatingMechanismReformofSewageTreatmentinChina

CHENYan-yun
(SchoolofEconomicsandManagement,LongyanUniversity,Longyan,Fujian364000,China)

Since21thcentury,thepollutionandshortageofwaterresourceinChinahasbeenbecomingmoreandmoreserious.Becauseofthegradualincreaseoftheexclusivenessandcompetitivenessincrease,thegovernmenthasmuchpressureofsewagetreatment.Butnow,therearesomeproblemsinthesewagetreatmentsystem,suchasemissionsgenerallywithoutthemotivationofwatersavingandemissionreduction,sewagecollectionnetworkunreasonablylaid,sewagetreatmentefficiencyyettobeimproved,low renewablewaterresourcesutilizationratesupervisionandfeedbackmechanismnotsoeffectivethatlackingrestraintandinspirationon theinterestgroup.InordertosolvethewatergovernancedilemmainChinafundamentally,itneedstopaymoreattentiontothecoordinationandthelinkofsourcecontrol,reformonthepriceofwater,emissionrights,recycledwatertrading,andsupervisionincomeright,toestablishamaturemarketcompetitionmechanism,andasupervisionmechanismwiththirdpartyandmultiparticipant,atthesametimeformatingaflexibleandeffectivefeedbackmechanism.Itisimperativetohandletheincentiveandconstraint, costandbenefit,andtherelationbetweenefficiencyandfairnessthroughthedoubleeffectmechanismofthecombinationofinternal andexternal,marketandgovernment.

China;quasipublicgoods;sewagetreatment;operatingmechanism

F294.9

A

1672-934X(2014)05-0079-06

2014-08-23

福建省科技厅软科学项目(2013R0081)

陈燕赟(1978-),女,福建龙岩人,龙岩学院经济与管理学院讲师,硕士,主要从事区域经济与管理研究。