推进人口城镇化的财税体制改革研究

2014-06-05周幼曼

经济与管理评论 2014年4期

关键词：财力财税公共服务

周幼曼

(中共中央党校研究生院，北京 100091)

推进人口城镇化的财税体制改革研究

周幼曼

(中共中央党校研究生院，北京 100091)

城镇化对我国经济持续健康发展意义重大。当前我国城镇化质量不高，一个突出问题是人口城镇化严重滞后于土地城镇化。推进人口城镇化、完善城镇化健康发展体制机制需要各项配套改革，尤其要加快财税体制改革。针对现行财税体制存在的公共资源配置缺乏顶层设计、分税制催生土地财政、流动人口公共服务不足、城镇创业税负较重等问题，应尽快完善促进人口城镇化的公共财政体系，为推进人口城镇化创造良好的财税体制环境。

城镇化；人口城镇化；财税体制改革；财政政策

一、引言

城镇化是工业化和现代化的必由之路。当前我国正处于经济转型升级的关键时期，城镇化将创造巨大消费和投资需求，是扩大内需的最大潜力，对我国经济持续健康发展意义重大。改革开放以来，我国城镇化取得了巨大成就，城镇人口占总人口的比重在2011年超过50%，实现历史性突破。然而总的来看，我国城镇化发展仍较为落后，不仅城镇化水平远低于发达国家及多数新兴经济体，而且城镇化质量不高，特别是市民化进程缓慢，人口城镇化严重滞后于土地城镇化，使得我国城镇化率的真实水平大打折扣。2010年，李克强就指出:“推进城镇化的一个重要任务，就是要把符合条件的农业人口逐步转变为城市居民，这样可以在实质上提高人口城镇化水平。”［1］就任总理之后，李克强再次强调，城镇化的核心是人的城镇化。推进人口城镇化需要包括财税体制改革在内的一系列体制机制改革协调跟进。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化……推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”［2］人口城镇化是个复杂的系统工程，也是一个长期过程。完善城镇化健康发展体制机制，要加快财税体制改革，完善促进人口城镇化的公共财政体系。

二、文献综述

财税体制对城镇化的方式和绩效有深刻影响。国务院发展研究中心土地课题组(2005)［3］对我国东部某发达地区的实地调查表明，地方政府对城市扩张的热衷，主要原因在于可使地方政府财政税收最大化。陶然、曹广忠(2008)［4］认为，破解我国目前“空间城镇化”和“人口城镇化”不匹配这一难题，需要以制度的联动改革进行有效政策组合，其中包括财税体制改革。孙文基(2011)［5］论述了财政与城镇化之间的关系，指出现行财税体制存在财政投入的资金渠道不合理、财政支出结构不合理、财政资金使用效率低等问题。熊柴、高宏(2012)［6］基于财政分权的研究表明，财政分权的程度越高，人口城镇化滞后于空间城镇化的不协调问题越严重，如果忽视财政体制的改革，城镇化进程将很可能继续呈现这种不健康的局面。刘尚希(2012)［7］认为，城镇化对当前的财税体制提出了新的挑战，应加快财税体制改革，建立财力与事权动态匹配的机制，构建三元共存的公共服务供给体系。这些研究都从一定的视角反思了现行财税体制，但如何全面深化财税体制改革，使公共财政更好地服务和推进人口城镇化，有待进一步深入研究。

三、我国人口城镇化的现状

城镇化是一个国家或地区的农村人口向城镇转移、集聚，城镇不断发展与完善的过程。人口城镇化是城镇化的核心，主要表现为:在城镇化过程中，农村人口的就业向工业、服务业转换，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上升;农业逐步向二三产业升级转换;农村人口的生产方式、生活方式受到城市文明的影响，也进行相应的转变。土地城镇化是城镇化的载体，主要表现为城镇用地扩展，城镇建成区面积增加，农业区或未开发区形成新的城镇，农用地或者未利用地转变成建设用地等。

当前，我国人口城镇化发展滞后与土地城镇化速度过快形成鲜明对比。从表面看，我国城镇化率已与世界平均水平大体相当。国家统计局2013年发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2012年末，我国城镇人口为7．12亿人，占总人口比重为52．6%。但是，这里的城镇人口指城镇常住人口，即国家统计局按照国际惯例计算的一年之内在城镇居住6个月以上的人口。而根据我国国情，大量常住在城镇的居民没有取得所在城镇户籍，无法真正融入城镇。2012年末我国人户分离人口为2．79亿，其中流动人口2．36亿人。①庞大的流动人口以离开农村在城镇打工的农民工为主。他们虽然生活、工作在城镇，为城镇发展做出巨大贡献，但却由于户籍仍在农村而无法在公共服务等方面享受与城镇居民相同的待遇，处于漂泊而非稳定居住状态。若按户籍人口计算，我国城镇非农户口的人口占总人口的35%左右。而据世界银行统计，2012年城镇人口占总人口的比重世界平均水平为52．55%，美国为82．63%、英国为79．76%、韩国为83．47%;“金砖国家”中我国仅高于印度，巴西为84．87%、俄罗斯为74%、南非为62．43%。②可见，我国城镇化的真实水平与国际相比还有较大差距。

即使将流动人口考虑在内，我国人口城镇化还是大幅滞后于土地城镇化。衡量土地城镇化和人口城镇化关系可用“城市用地规模弹性系数”表示，它等于城镇用地增长率与城镇人口增长率之比，其合理区间在1－1．12之间。根据2001－2012年《中国统计年鉴》相关数据，从2000年到2011年，我国城市建成区面积从22439．28平方公里增长到43603．23平方公里，增长率为94．32%，而全国城镇人口从45906万人增长至69079万人，增长率为50．48%。③2001－2011年，城市用地规模弹性系数为1．87，远高于1－1．12的合理区间，表明与土地城镇化速度相比，人口城镇化速度过慢。从每一年的具体数据来看，我国城市建成区面积增长率在绝大多数年份都高于城镇人口增长率，如图1所示。其中，2011年城市用地规模弹性系数高达2．82。如果剔除城镇人口中没有取得户籍的暂住人口，历年及总的城市用地规模弹性系数会更高。

图1 中国城市建成区面积增长率与城镇人口增长率(2001－2011年)

四、基于财税体制的人口城镇化滞后原因分析

城镇化的目的不是“造城”，而是造福百姓、富裕农民。我国进一步推进城镇化的关键是提高城镇化质量，核心是人的城镇化。从财税视角来看，当前制约人口城镇化的体制机制障碍较多，主要表现在以下几个方面。

(一)公共资源配置缺乏顶层设计

我国当前的财税体制缺乏国家层面的“顶层设计”，有限的公共资金和资源普遍存在着部门分割、分散使用、监管不力的情况。长期以来，我国财政偏重当前收支管理，不注重资产、资本和资源的统筹、管理和配置，尚未建立统筹和整合国家财力资源的机构和相应的机制，导致公共资源没有得到最优配置，国家财力没有被充分利用。同时，政府收支未能全部纳入政府预算，而且并非所有已纳入预算管理的政府收支都受到了同样严格的预算管理与控制，导致资金收支缺乏有力监管，使用效率不高。在现行的预算体制格局下，几类性质相同但管理规范程度差别很大的政府预算并存。公共财政预算有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会审议、批准，规范程度最高。而政府性基金预算被视作相关部门的“私房钱”，缺乏监管。社会保险基金预算的编制和执行的主导权不属于财政部门，巨额地方社保基金由于缺乏理财手段而贬值缩水。国有资本经营预算进入公共预算的仍限于部分国有企业，而且上缴国企利润比例较低，民众无法分享国企收益。另外，地方债务预算管理较为混乱，地方政府在城镇化过程中债务融资风险较高。缺乏顶层设计的公共资源配置现状造成地方政府推进人口城镇化财力不足，即使有限的财力也没有得到合理利用，财政支出格局不利于人口城镇化。

(二)分税制催生土地财政

1994年分税制改革以后，我国的财政分权程度提高，中央政府将财权层层上收，事权层层下放，逐渐导致地方政府事权与财力不匹配。分税制改革之后，主要大宗税种、收入稳定的税种全部划归中央财政，而划归地方的税种大都是税源零散、征管难度高的小税种，即使是共享税也是中央占大部分。如，增值税中央占75%，地方占25%;企业所得税与个人所得税中央占60%，地方占40%;证券交易印花税中央占97%，地方占3%。在地方所占不多的比例中，省级政府要拿走大部分，剩下的才归市、区、县各级政府。根据《中国统计年鉴2012》，2011年地方与中央财政收入之比为50．6:49．4，而同期地方与中央财政支出之比为84．9:15．1，可见地方政府“入不敷出”相当严重。分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化，地方政府开始积极从预算外、尤其是从土地征收中为自己聚集财力，城镇化就成为地方政府收入的新增长点。［8］政府通过低价从农民手中征得土地，再高价出售给开发商用于住宅商业开发，获得巨额收益，催生土地财政。尤其是近些年房价急剧上涨，地方政府更加依赖土地财政。从2001年到2011年，全国土地出让合同价款从492亿元急剧上升至3．15万亿元人民币，十年间猛增64倍。2012年同比下降，但仍高达2．69万亿元。④土地财政已成为一些地方政府最主要的收入。在土地财政模式下，地方政府热衷于造城、卖地，强力扩展城镇土地空间，人口城镇化滞后也就不足为奇。很多地方政府大力开发新区，投资动辄数百亿，但吸纳人口极少，往往造成“有城无业、有城无市、有城无人”的“三无”现象。土地财政进一步推高了房价，增加了农民工在城镇购房落户的难度。

(三)流动人口公共服务不足

我国现行的财税体制以户籍人口为基础，无论是财政收入还是支出的划分，都是以假定人口不流动为前提。而城镇化带来庞大流动人口，受体制所限，他们处于徘徊在乡村与城镇的“候鸟”状态，长期生活在城镇却享受不到城镇的公共服务。同在一个城镇生活和工作，有户籍的和无户籍的人口明显没有享有同等的国民待遇。公共服务供给体制由“城乡二元”进一步转化为“城市二元”:一元是原有城市居民，另一元是进城农民。城市内部有户籍和没户籍的居民之间基本公共服务的差异也是当前基本公共服务不均等的缩影，是形成城乡发展差异、城乡居民生活质量差异的根本性动因。［9］户籍制度是产生这一问题的根源。多年来，户籍制度改革的呼声一直很强烈，但实际改革进程缓慢。其实户籍制度本身只是一种人口登记制度，户籍身份的差异，关键是户籍背后绑定的公共服务，特别是基本公共服务和社会福利的巨大差异。由于我国地区之间、城乡之间发展程度差别较大，不同地区居民、城乡居民所享受的公共服务水平也差别很大。城镇户籍捆绑了享受城镇基本公共服务和社会福利的诸多权利，与市民的切身利益密切相关。对于政府而言，推进土地城镇化在当期就可获得收益，而且收益远大于成本，但把一个农民转变为名副其实的市民，不会为政府带来即时的利益，反而需要投入不少财力。在现行财税体制下，地方政府事权与财力不匹配的问题较为严重，不少地方政府在为本市户籍居民提供公共服务时已经捉襟见肘，更不必说非本市户籍居民。在城镇化进程中，民众期盼户籍制度改革，地方政府也有意愿推动户籍制度改革，然而由于财力有限，在不降低原有市民福祉水平的前提下马上实现城镇基本公共服务和社会福利全覆盖，有很大难度。

(四)城镇创业税负较重

就业是民生之本。农民工要在城镇定居，就要有稳定的职业维持生计，否则人口城镇化就无从谈起。拉美国家城镇化率接近发达国家，但由于缺乏产业支撑，城市无法提供足够的就业岗位，导致城市人口严重超载，失业率居高不下，城市被贫民窟包围，进而造成贫富悬殊、环境污染、治安混乱、社会失序，甚至引发政治动荡，这就是所谓的“拉美陷阱”。相对于大型企业，中小微型企业投资少、门槛较低，经营范围广泛，用工模式较灵活，大多处于劳动力密集型行业，是城镇化过程中创造就业岗位、吸纳劳动力的主要场所。特别是城镇的服务业可以吸纳大量中低素质劳动力，为再就业人员和农民工提供工作岗位。然而，中小微型企业多数处于竞争性较强的领域，利润微薄，与大企业相比，同样税率产生的税收占利润的比重要高很多。平新乔(2010)［10］对税负结构的实证研究表明，中国1994年的增值税改革设计上遗留的对服务业、对中小企业实施按全部产值或营业额为税基征收营业税或增值税(即不实行“进项抵扣”)的办法，在实施过程中导致了对服务业和广大中小企业的税收歧视，造成广大中小企业税负过重。2013年9月，工业和信息化部发布的《全国企业负担调查评价报告》显示，全国2千多家被调查的中小企业中有74%认为税收负担比较重。虽然近年来国家出台了多项惠企减税的政策，但多数企业认为政策落实情况还不够理想。过重的税负增加中小企业生存压力，打击了居民投资创业的积极性，造成城镇就业岗位不足，人口城镇化进程受阻。

五、推进人口城镇化的财税体制改革对策

城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，对公共财政体系提出了更高的要求。财税体制既反映了政府和市场、社会的关系，也反映了中央和地方政府之间的关系，是深化改革的一个重要领域。为推进人口城镇化，必须加快财税体制改革，完善促进人口城镇化的公共财政体系。

(一)整合国家财力资源，构建全口径预算管理体系

财税体制改革要根据中共十八大报告提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的精神，从顶层设计的高度构建完整的、配置公共资源需要的全口径预算管理体系。全口径预算管理的基本含义是所有政府收支都应纳入预算管理，它有两个基本要求:一是全部政府收支都应在预算中有所反应，或者“全部政府收支进预算”;二是全部政府收支都受到了与其性质相适应的有效管理。［11］推进人口城镇化需要足够的财力支持。如果改变国家财力资源部门分割、使用分散、监管不力的现状，将政府掌握的财力资源全面统筹和整合，按一定比例投入基本公共服务，那么基本公共服务资金来源就会得到很大充实，公共财政就有实力支持长期生活在城镇的农民变市民。全口径预算管理将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算以及政府债务预算全部涵盖在一个体系中，使政府所有收支都受到严格地预算管理与监控，在各项预算之间建立规范、明确、透明的资金往来渠道，将推进预算体制的公开、透明、规范和完整。由全口径预算管理形成的“一元化”公共财政体系整合了国家财力资源，是人口城镇化所需要的公共资源配置体系，它将促进各项资金的合理使用，为增强政府推进人口城镇化的财政实力提供制度保障。

(二)推进分税制改革，构建稳定的地方税体系

为流动人口提供基本公共服务和社会福利是政府的事权。为履行这一事权，就需要相应的财力保障，而现行的分税制导致地方政府财力与事权不匹配，热衷于扩张城镇土地聚集财力。如果现行分税方法不变，营业税改增值税将导致地方政府税源急剧萎缩，财力和事权不匹配的现象更严重。要按照中共十八大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”来推进分税制改革，构建稳定的地方税体系，为地方政府履行推进人口城镇化的事权提供足够的财力保障。在税收分成上，中央政府要向地方政府让利，增加共享税比重，提高地方政府分成比例。在税制设计上，要稳定地方税基，构建有利于人口城镇化的地方税体系。根据国际经验，可建立以财产税、房产税为主体税种的地方税体系。特别是在房产投机盛行、房价高涨的背景下，可适时全面开征房产税，将房产税作为地方税种。房产税不宜对居民所有房产都开征，否则会增加民生税负，反而阻碍人口城镇化。应通过信贷优惠等政策鼓励迁居至城镇的居民拥有私人住房，同时对房产投机者的闲置房产课征重税，在抑制房产投机的同时也增加了政府税收。在支出责任划分上，要明确细分各级政府的事权和支出责任，中央和地方可按项目和比例分担基本公共服务费用。未来中央政府可通过直接补贴个人的形式承担一定的基本公共服务支出责任，使各地居民享受到大致均等的补贴，为实现人口自由迁徙的长远目标创造制度环境。

(三)优化转移支付制度，促进基本公共服务均等化

如果户籍背后绑定的基本公共服务和社会福利的巨大差异不消除，那么户籍制度改革就很难推进。转移支付是协调区域、城乡发展的重要手段。解决流动人口的公共服务问题，需要优化转移支付制度，促进基本公共服务均等化。发达国家的转移支付具体形式大体分为两种:一种是旨在均衡政府间的财政能力的均衡性转移支付，包括地方政府之间的横向转移支付和中央对地方的纵向转移支付;一种是不受区域限制，直接或间接补助到人的专项转移支付。［12］从我国当前国情来看，首先要均衡政府间的财政能力。改变转移支付以基数为重的制度惯性，采取与国际接轨的常住人口“标准人”分配，即在均等化区域范围内就人均可支配财力真实度计算求得一个标准尺度，通过财政资金横向转移，按真实的常住人口实现政府间财力均等。各级政府负责本辖区内的政府间财力均等，中央政府统筹全国。考虑到我国区域发展水平差距较大，全国区域财政均等可分阶段进行。第一步可在东、中、西三大区域内部率先建立跨省转移支付平台，保证各级、各地政府财政均等，在大区域内部提供较为均等的基本公共服务。未来在大区域内部财政均等的基础上跨区统筹，最终实现全国财政均等，保证各地基本公共服务大致均等化。从长期来看，要积极探索医疗、社保等领域中央政府直接补助到人的转移支付形式。中央政府统筹全国财力，为每个国民建立账户，使流动人口无论迁徙到哪个地方，享受公共服务的权利都能得到续接。

(四)完善结构性减税政策，促进城镇产业振兴

现代城市是工业化发展的结果，城镇化应以工业化为依托，随着产业发展水到渠成地推进，否则就是无源之水。我国的新型城镇化道路应避免重蹈拉美覆辙，要把解决失地农民的就业问题放到重要位置。城镇化不可盲目造城，不能一味追求房地产发展，必须以振兴产业为基础，鼓励居民创业，大力发展实体经济。税收是影响生产的重要因素，从长远看减税能提升居民投资和消费的积极性，拓宽税基，增加政府收入。虽然近年来我国出台了一些结构性减税措施，但除“营改增”外，其余减税效果并不明显，尤其是中小企业负担仍然较重。中小企业是最具活力的经济主体，是创造就业的主要力量。财税体制改革要建立有利于中小企业发展的税收政策体系，形成鼓励居民创业的政策导向。具体而言，“营改增”在目前“6+1”行业试点基础上，应逐步推广到更多行业，在更大范围内消除重复征税。企业所得税在内外资企业合并的基础上，应进一步对中小企业予以优惠。例如，可将中小企业的所得税税率降低至20%;目前实施的月营业额在两万以内的小微企业免税政策可作为一项长期政策实施，为小微企业发展提供稳定的税收环境;对科技创新型、节能环保型中小企业可给予更大的税收减免。另外，要推进财政公开，加强对税务机关的监管，严厉禁止税务工作人员在税收征管中对中小企业的“设租”和“寻租”行为。

【注】

①资料来源:国家统计局《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》。人户分离的人口是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口。流动人口是指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。

②资料来源:世界银行世界发展指标(World Development Indicators，WDI)。通常每一版WDI的历史数据都略有变化，本文使用的是2013年8月1日更新发布的WDI。

③资料来源:2001－2012年《中国统计年鉴》，根据其中相关数据计算。

④资料来源:国土资源部2001年、2011年和2012年《中国国土资源公报》。

［1］李克强．关于调整经济结构促进持续发展的几个问题[J]．求是，2010，(11):3－15．

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]．北京:人民出版社，2013:24－25．

［3］国务院发展研究中心土地课题组．土地制度、城市化与财政金融风险——来自东部一个发达地区的个案[J]．改革，2005，(10):12－17．

［4］陶然，曹广忠．“空间城镇化”、“人口城镇化”的不匹配与政策组合应对[J]．改革，2008，(10):83－88．

［5］孙文基．促进我国城镇化发展的财政制度转型研究[J]．苏州大学学报(哲学社会科学版)，2011，(05):62－66．

［6］熊柴，高宏．人口城镇化与空间城镇化的不协调问题——基于财政分权的视角[J]．财经科学，2012，(11):102－108．

［7］刘尚希．城镇化对财政体制的挑战及对策思考[J]．中国财政，2012，(03):44－46．