把握“两个责任”的制度落点——基于扬州市委集体“问廉”县处级一把手制度的思考

中共扬州市纪委

党的十八届三中全会指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。近年来，扬州市委在强化对反腐倡廉工作领导的同时，创新载体，主动出击，建立“市委全委会集体‘问廉’县处级一把手”（以下简称“问廉”）制度，构建平台抓党风，促进和保证了“两个责任”落实。

“问廉”机制的路径设计

扬州市针对当时对“一把手”监督缺少抓手、时机滞后等问题，建立了市纪委定期听取市级部门一把手汇报廉洁从政情况制度。2010年，根据反腐倡廉形势发展变化，又升格为市委全会集体听取县（市、区）党委、政府和市级部门一把手定期汇报党风廉政建设情况制度，“问廉”工作每年开展一次，每次“问廉”4～6人。

调研摸底准备阶段。一是精选“问廉”对象。突出群众关心关注重点部门、涉及民生热点部门，以及腐败案件易发多发地区和单位的党政正职。二是明确“问廉”内容。既包含本人遵守《廉政准则》、廉洁从政、执行纪律和履行党风廉政建设责任制“一岗双责”等“必答题”，又有针对性、倾向性问题。三是组织调研摸底。成立由市委、市纪委委员及组织、审计等部门人员参加的专题调研组进驻“问廉”对象所在单位，采取征询意见以及查阅资料、个别访谈等方式，广泛收集各方面的意见建议。

汇报询问质询阶段。一是专题召开市委全委会。市委主要领导主持汇报会，“问廉”对象做汇报，邀请部分市人大代表、政协委员及“问廉”对象所在单位的领导班子成员、中层干部和下属单位主要负责人列席会议。二是开展询问质询。在听取汇报的基础上，调研组组长将调研情况原汁原味地向与会人员进行反馈，并进行结论性的点评，同时，筛选出1～2条针对性问题进行询问。三是组织现场测评。由出列席会议人员对“问廉”对象勤廉情况现场进行满意度测评，当场公布结果，并报送市委，录入个人廉政档案。

整改落实完善阶段。一是制定整改措施。汇报会结束后，由市纪委对前期调研、点评以及民主测评情况向“问廉”对象反馈，督促其制定问题整改方案，整改措施在一定范围内公示。二是组织回访检查。针对相关问题解决的难易程度不同设定合理的回访期限，由市委、市纪委委员牵头进行回访，并对整改结果再次进行测评。三是强化问责追究。先后制定下发了《市、县党委委员、纪委委员开展党内询问和质询实施细则（试行）》等制度，及时提醒、诫勉谈话十余个领导班子和多名党员领导干部。

“问廉”机制的实践效用

扬州市委全委会集体“问廉”县处级一把手工作，强化了党委对党风廉政建设的领导责任，纪委监督责任也得到很好地落实，对县处级主要领导的约束力明显增强。

“既抓工作，更抓队伍”——党委抓党风廉政建设的主体责任得以体现。“问廉”工作为市委直接履行党风廉政建设主体责任搭建了平台，提供了抓手，强化了市委特别是市委领导对分管部门党政正职干部的监督意识，使他们在抓好业务工作的同时，更加重视加强对干部队伍的管理和监督。市委全委会履行监督主体职能，是一个地区最高规格的党内监督，其产生的强大监督效力是其他监督机关和监督形式所无法比拟的，为解决一般性廉政教育不深刻、监督不到位、问责不严格、群众不认可的“四不”问题开辟了新途径。“问廉”过程中，常常现场“红脸”，不仅被“问廉”的县处级党政正职出了“一身汗”，而且分管市领导也捏着“一把汗”。

“一次汇报，终生难忘”——被监督者廉洁从政、接受监督的意识明显增强。民意采集时细致深入，市委全委会“坐镇监考”，点评质询时“针锋相对”、测评结果通报入档，督促整改时“穷追不舍”，新闻媒体深度报道。这种全方位、大力度的监督，使汇报人始终感到周围有无数双眼睛在盯着，廉政之弦一刻不敢松懈，是从政多年来所接受的最严格、最难忘、最能触及灵魂的监督。

“一人汇报，大家受益”——拓展了监督的对象和范围，形成了教育、监督、制度的整体合力。通过动真碰硬的“问廉”，汇报人变被动为主动，经历了一次深刻的学习、教育、警示和整改的过程；汇报人所在单位和系统的干部职工变旁观者为参与者，通过发表意见、列席汇报会、参与测评等渠道，身临其境地感受到调研组倾听民意、实施监督、督促整改的诚意、决心和力度，从中深受教育和触动。相比较一般的教育和监督，这种形式更有针对性，更能动员各方参与，更易产生良好的社会反响，是一种渗透性强、辐射面广的监督方式。

“先说后改，说了不白说”——实实在在地解决了一些问题。由于被抓到了要害，点到了痛处，汇报人及其所在单位能及时“对症下药”、“自我修复”，从而使监督不只停留在口头上，还落实在行动中。扬州市体育局原主要负责人兼任相关协会职务及资金管理不规范问题，市委主要领导当场亲自质询，责令其迅速整改，纪委负责跟踪到位，使之得到彻底纠正，该同志因此受到诫勉谈话。近年来，通过问“问廉”工作共整改落实意见建议540多条。

“问廉”机制的现实制约

集体“问廉”县处级一把手工作，作为党内监督的一种积极探索，较好促进了党风廉政建设责任制的落实。但是在实践中，特别是对照新形势下反腐倡廉建设要求，进一步落实好党委党风廉政建设的主体责任、纪委监督责任，“问廉”工作还存在现实瓶颈制约和需要改进之处。

汇报内容制约。目前，汇报重点集中在主要负责人的自身廉洁自律方面，而对其履行“一岗双职”、落实党风廉政建设的主体责任方面分量不足。同时，对如重大事项决策权、人权、财权等问题，有时由于过于敏感，常常被刻意回避或一带而过。

汇报形式制约。“问廉”的成效主要体现在会议上的动真碰硬查摆问题。而一次会议的承载量毕竟有限，大量工作需要会前深入细致调查研究，特别是能够真正找准找实存在的问题，才能够在会议上产生触动作用。大量工作更需会后的跟踪，保证问题整改落实到位，防止“问廉”流于形式。

涵盖范围制约。没有广大党员干部和群众的广泛参与，“问廉”工作容易陷入监督机关“自娱自乐”的僵化。需要进一步拓展舆论监督、社会监督，针对当前“四风”问题发生的特点和规律，及时把党员领导干部的社交圈、生活圈等纳入监督范围，拓宽监督视野。

配套机制制约。“问廉”本意重在防早防小，将苗头性、倾向性解决在未发或初生之时。但这是一项繁杂的系统工程，仅靠“问廉”单打独斗，显然难以形成综合效应，必须配套建设如提醒谈话、问题整改追踪和责任追究等机制，才能巩固和放大“问廉”成果。

“问廉”机制的发展路向

江苏省委在全国率先出台了《落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任的意见（试行）》，进一步具体化了党委主体责任、纪委监督责任，并明确建立“党委负责人全委会述廉制度”。这既证明了扬州多年来开展“问廉”工作的实践意义，也为深化“问廉”工作提供了新的遵循。扬州市将从以下几方面完善改进一把手问廉工作：

增强问廉厚度，强化监督实效力。把落实主体责任作为一把手汇报重点内容，促进各级党委（党组）领导班子主要负责人切实履行“第一责任人”责任，坚持党风廉政建设和反腐败重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办，做到坚持原则，敢抓敢管，管好班子带好队伍。同时，坚持在汇报内容上求真求实，在贯彻执行领导干部廉洁自律规定和作风建设方面，力求把事情说深说透，使问题能够真正“被发现”。在质询询问中顶真碰硬，一些事关权力核心，如重大事项决策权、人权、财权等问题，必须说透讲明，做出背书，防止避重就轻，使党员领导干部真正“被监督”。扩大质询主体，不仅仅访察调研组组长进行点评和询问，其他组员也应充分发表意见。

创新制度机制，提高问题发现力。推行“会议商定、全程留痕”制度，要求领导干部特别是主要负责人，在重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等具体事项中，必须严格遵守决策程序和工作规范，按照组织制度和组织程序进行，通过简明、易行、管用的机制，实现“会议商定、全程留痕”，保证决策过程的可究源、可追溯。实施专项检查制度。由市委常委带队，每年对各县（市、区）、市级机关党风廉政建设和反腐败工作开展专项检查考核，及时通报检查考核结果。引入“大数据”理念，加强作风建设、惩治腐败、预防腐败、责任落实与追究等数据监测与研判，保证检查考核的科学性和客观性，提高预防和打击腐败的能力。进一步增强“问廉”的透明度，对涉及群众切身利益的重点热点单位或部门，可采取电视、网络直播形式召开汇报会。在法纪允许范围内，对一些敏感问题点名道姓曝光。

整合监督资源，形成监督聚焦力。建立廉政谈话制度。党政主要负责同志与领导班子成员、下级党政主要负责同志，领导班子成员与分管联系部门主要负责同志，每年廉政谈话不少于一次，把廉政谈话作为党风廉政建设责任制检查考核、述职述廉、任职前教育的重要内容和必经程序，提醒督促落实党风廉政建设主体责任。纪委约谈制度。在党风廉政建设责任制检查发现问题较多、群众来信来访反映较多、民主测评满意度较低等情况时，由纪委负责同志约谈领导干部，听取主体责任落实和个人廉洁从政情况，解决苗头性、倾向性问题。加强与党风廉政建设责任制考核、行风评议等活动的结合，面向党政正职干部工作圈、生活圈、社交圈广泛征求意见建议，解决个别领导干部“双面人”的问题。

加大问责追究，扩大监督影响力。推行签字背书制度。在专项检查、案件查办、重要情况核实、重大事项报告等执纪监督过程中，负有直接责任的工作人员、相关事项分管负责人、单位主要负责人，必须根据自身职责，在调查报告、核查报告等材料上分别签署明确意见，以推动职责履行、监督到位、责任落实。凡签字背书承诺内容与事实不符的，对签字背书人实行责任追究。落实“一案双查”制度。纪检监察机关查处违纪违法案件，在追究当事人违纪违法责任的同时，发现有疏于管理、压案不查或不认真查处、履行责任不力等情形的，要倒查追究相关领导班子和领导干部在履行党风廉政建设责任制方面的责任，包括党委和纪委的责任。把汇报成果与干部奖惩相结合，对成绩显著、群众公认度高的汇报对象，及时向党委及组织人事部门推荐；对汇报对象提出的合理要求积极帮助解决，对一些针对汇报对象的不实反映及时予以澄清，体现组织的关心；对汇报中发现的党员干部违纪违法问题，及时提醒，诫勉告诫，该移送的坚决移送法纪处理，使法纪红线真正带电高压运行，发挥“问廉”监督的警示惩戒作用，切实做到抓早抓小，有病马上治。