少数民族地区公共文化服务建设研究——基于DEA实证研究的绩效评估

郭 宇，李 俊

（西南民族大学，四川 成都 610041）

[城市与区域研究]

少数民族地区公共文化服务建设研究
——基于DEA实证研究的绩效评估

郭 宇，李 俊

（西南民族大学，四川 成都 610041）

近年来，公共文化服务建设不断加强。有关公共文化服务的理论和实践得到不断丰富和发展，而对少数民族地区的研究还相对较少。论文选取的是少数民族分布较为广泛的八个省区，以我国文化部公共文化服务司的主要职能为研究指标，采用DEA(数据包络分析法)实证研究，对所收集的数据进行分析，对少数民族地区公共文化服务建设所取得的成绩进行绩效评估，从而对这些地区的现状进行实证基础上的归纳和概括，并在此基础上提出建议和改进措施。

DEA；少数民族地区；公共文化服务

随着经济发展和人民物质生活水平的逐渐提高，近年来，人们对精神文化方面的建设也越来越重视。自2005年“公共文化服务”一词首次被提出至今，关于公共文化服务建设取得了多方面的研究成果。纵观这些成果，关于理论的较多，关于实证研究的较少；全国性总体研究较多，关于少数民族地区侧重研究较少。十八届三中全会也指出要构建现代公共文化服务体系“促进基本公共文化服务标准化、均等化”，而现阶段少数民族地区公共文化服务建设仍处于相对较低水平，因此提高少数民族地区公共文化服务建设水平意义重大，影响深远。

一、公共文化服务的内涵

“公共文化服务”一词最早于2005年提出，至今已有十个年头。一直到十八届三中全会，公共文化服务都一直受到广泛重视，而实现公共文化服务的均等化一直是各方研究的重点和难点。梳理2005年至今的研究成果，不少学者对公共文化服务的内涵进行了界定。

通过对文献的梳理总结，我们认为公共文化服务应该具备如下特性：其提供主体为公共部门或者准公共部门，受众为全体社会成员，应具备公益性和服务性，旨在满足公众基本文化需求，进而提高我国综合软实力。

二、关于研究方法的简要说明

（一）研究方法介绍

论文选用数据包络分析方法（DEA）为主要研究工具，以此来衡量公共文化服务的绩效水平，原因在于该方法对于评价公共文化服务这个多投入、多产出的系统工程具有独到之处。

根据帕累托最优原则，在现有的制度、结构和技术水平下，如果计算的效率值为1，说明现有的投入和产出是有效率的；如果小于1，说明缺乏效率；如果值在0.9 到1之间，表示在投入产出项中稍作调整就可以达到效率值为1的水平，这样的单位是边缘非效率单位；如果效率值小于0.9，就是明显非效率单位。

我们用DEA分析投入产出，采用CCR模型，具体如下：将每个地区视为一个多投入、多产出的决策单元（DMU），每个决策单元有相同的m项投入和s项产出，若用Xik表示第k个DMU的第i种投入总量，Yik表示第k个DMU的第r种产出总量（i=1，2，…m；k=1，2…n; r=1，2…，s）。那么，第k个决策单元的相对效率就可以表示为：

其中，V0是规模报酬指标。

（二）指标选取介绍

评价公共文化服务绩效，除选取有效的方法外，还需选取合适的评价指标。在实际选取指标时要综合考虑，所选取的指标应具备两个条件，一是能真实反映实际情况；二是数据容易获得，并能保证其真实有效。

论文选取指标依据的是我国文化部公共文化服务司的主要职能，并结合我国公布的可查找到的文化数据。论文选取了从事公共文化服务的机构数、人员数及人均文化事业费三项作为投入指标，选取了文化活动人次和文化活动场次为产出指标。

（三）实证数据结果

论文选取我国少数民族集中分布的八省区如下表，通过DEA方法，整理数据如下：

表1 2010年少数民族地区与产出

数据来源：根据《中国文化文物统计年鉴2011》整理

三、数据处理及原因分析

（一）数据处理

根据DEA方法，运用DEAP2.1软件，对上表数据进行计算，可得到如下结果：

表2 2010少数民族地区公共文化服务效率

通过上述数据，可得到如下几点：

1.少数民族地区公共文化服务总效率均远远小于1，属于明显非效率。

2.纯技术效率表征了投入资源的使用效率，表现了资源提供者的经营管理水平。从表中可以看到，内蒙古、四川和新疆的纯技术效率值都小于0.9，属于明显非效率；贵州、西藏、青海和宁夏四省区的纯技术效率值为1，属于使用有效率。

3.规模效率表征待考察对象是否达到了适当规模，可以看出，各少数民族地区规模效率值均小于1，但都处于规模报酬递增（IRS）状态。

4.少数民族地区规模效率均小于纯技术效率，比如贵州、云南、青海、宁夏纯技术效率为1，是有效的，但是它们的规模效率却都很低，说明这些地区规模并不适当。

（二）原因分析

近年来，国家对公共文化服务建设的重视程度与日俱增，国家文化事业资金向少数民族地区也有较大的倾斜力度，甚至部分地区人均事业费高于全国平均水平，但是其公共文化服务建设发展表现却相对落后。其原因如下：

1.现实原因。由于少数民族地区人口众多，自然地理环境复杂，文化多元共存，经济社会发展相对滞后，经济较之发达地区发展相对落后，公共财政比较薄弱，对于公共产品和公共文化的服务心有余而力不足。

2.直接原因。少数民族地区基层文化设施覆盖面窄，文化实施载体发展不足，公共文化服务体系建设有待完善。如，根据中国统计年鉴数据显示，内蒙古、西藏、宁夏等少数民族地区受教育人口比重低于全国平均水平，内蒙古、广西、西藏每万人拥有的公共图书馆藏书也低于全国平均水平，诸如此类的公共文化服务，少数民族地区基本低于全国平均水平。

3.主观原因。少数民族地区公共服务理念滞后。主观上尚未形成对公共文化服务建设的重视性，这就导致了后期在投入过程中的选择性和随意性，地方政府往往以经济发展为首选，往往在公共物品的提供上表现出“缺位”现象。

四、少数民族地区公共文化服务建设的思路研究

论文基于DEA方法对我国八个少数民族分布较为密集省区2010年公共文化投入与产出进行了数据包络分析，从定量角度评价了其公共文化服务建设效率，并对结论和原因进行了分析。通过这一连串的工作，笔者认为在新的时期应加快少数民族地区公共文化服务的建设。

（一）加大外在扶持力度

包含以下三方面：一是国家继续并加大对少数民族地区的财政投入，扶持公共服务建设，改变过去的普惠制办法，按照“区别对待、分类指导”，推动公共资源优先向民族地区配置。二是发达地区对少数民族地区的对口支援，这也充分体现了我国政治制度的优越性，而在扶持少数民族地区公共文化服务建设上，可采取类似汶川玉树等支援政策，通过对口支援促进公共文化服务建设。三是社会组织协同共举，尤其在十八大及十八届三中全会胜利召开之际，在社会管理创新被广泛重视之际，引入适当的社会管理手段，改变传统方法，对社会协力共建十分必要。虽然在目前这一阶段其实施还存在一定困难，但从长远看来，社会管理必然会占据重要地位。

（二）增强自身发展能力

国家支持是重点，对口支援是手段，社会协同是补充，而在此基础上增加自身的发展能力才应是建设公共文化服务的核心。自我发展能力的构建是建立和完善民族地区发展能力的长效机制。

1.转变传统固有思想

传统看法表现为在思想上重经济、轻文化，在设施上重建设、轻使用，在活动上重形式、轻效果，这些都导致在建设领域的固定资产投资增长超过了对公共文化服务建设。我国目前正处于社会转型期，人们的思维理念和生活习惯更加多样，文化传播形式内容和受众选择更加多元，因此更要努力把握公共文化服务供需环境的新变化。此外，也要努力提升社会各层面的公共文化自觉性。公共部门应该高度重视公共文化服务体系建设，将其作为改善民生的重要内容。民族地区公共文化服务建设较为滞后，要广泛学习借鉴先进省市的经验，扎实开展文化建设各项工作。发挥群众积极性和自主性，提供相关培训，真正从思想上做到重视，从行为上做到务实。

2.强健公共文化服务体系

关于公共文化服务体系建设，笔者认为可以从以下几方面考虑：首先，硬件抓设施建设，即加强基础性文化设施建设，具体可通过扩建图书馆、博物馆、文化馆等基础文化设施，深入推进重点文化惠民工程。其次，软件抓精品生产，即根据当今时代条件公共文化服务的基本需要，丰富公共文化服务产品内容，同时打造精品，实施文化保护传承工程。再次，服务抓特色活动，既要通过举办大型公共文化活动，打造公益性文化活动品牌等行动突出公益性，也要强调群众性。最后，队伍抓骨干人才，要注重民间文化人才的培养，基层队伍的巩固，骨干力量的培养。

3.强化公共文化服务保障

公共文化服务保障的强化，应落实到各个阶段。在初始政策制定阶段，应既结合国家宏观层面的既有文件及相关要求，又能融入依据当地发展现状而制定的规划纲要；在政策实行中，既按时高效不打折扣，也要加强监督，分层次、分类别、分时段跟进指导；最后，绩效考核也是必不可少的，要对有突出贡献的单位和个人进行奖励，既形成竞争，也能将取得成功的地区作为范例推广开来。

加强少数民族地区公共文化服务建设意义重大，有利于巩固民族团结进步事业的基础，缩小区域社会发展的差距，实现公民权利的平等。至此，论文通过DEA，从定量角度综合评价了所选取的八个少数民族聚集省区的公共文化绩效，并对分析结果展开对比分类和原因探讨，也结合了大量材料及其他先进省份的成功经验提出了思考建议，虽然少数民族地区相对其他地区面临着更多的困难，但其在近年来取得的进步亦不容忽视。值十八届三中全会再一次提出构建现代公共文化服务体系，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”的契机，更应不失时机地在关键领域争取突破和进展。

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F207

A

1673-0046（2014）3-0018-03

本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目一般项目（项目名称：少数民族地区公共文化服务建设研究——基于DEA实证研究的绩效评估；项目编号：CX2014SP54）资助