新中国60年农村剩余劳动力就地转移政策的历史分析

徐 东，张 棉 好，陈 丽 萍

笔者通过查阅有关“新国60年农村剩余劳动力转移”文献后发现，目前国内对新中国60年农村剩余劳动力转移的研究主要集中在两个方面:一方面，对农村剩余剩余劳动力转移模式研究，另一方面，对农村剩余劳动力转移历史进行梳理。在已有研究中忽略了对新中国60年农村剩余劳动力就地转移政策的历史分析。而通过政策的历史分析即可以让后人读懂新中国60年就地转移发展历史，也可以对新中国60年间政府工作方针进行更好的剖析。因此，本文就以新中国60年间农村剩余劳动力就地转移政策为研究对象进行历史分析。

一、核心概念界定

(一)农村剩余劳动力

美国著名发展经济学家阿瑟尔·刘易斯认为，“剩余劳动力”指的是边际劳动生产率为零或者是为负数的劳动力。根据阿瑟尔·刘易斯的定义，笔者结合自己的观点认为，“农村剩余劳动力”是那些超过农村农业生产所需要的那部分多余劳动力，将这些多余劳动力从农业中转移出来，并不会减少现有的农业产量，相反的是很可能提高劳动生产效率。

(二)就地转移

在本文中就地转移概念引用卓秋丽在《社会流动视角下的留乡青年就地转移就业研究》文章中的定义，就地转移是指“留乡青年在县域范围内，由从事传统的农业生产劳动转向现代农业、第二、三产业并获得劳动报酬的行为和过程”［1］。其核心有两点:一是转移地域要在县域范围内，县域以外就属于异地转移;二是就地转移不仅仅包括从农业转向工业或服务业，而且还包括从传统农业转向现代农业。

二、新中国60年农村剩余劳动力就地转移政策变化脉络

(一)就地转移政策萌芽期(1949年—1958年)

1949年，全国解放以后，我国开始了大规模的工业化建设，为了满足建设需要，我国开始从农村地区大量招用劳动力，据统计，1949年—1952年期间就有300余万名农民转移到城市，占同期城市就业人数的30%。除此之外，还有大量农民在农村内部实现就地转移，据统计，1950年，农村各种专业手工业者达到200万人，兼营商品性手工业的农民则达到了1000万人［2］，且规模逐年提高。

1958年开始的“大跃进”产生对工业生产劳动力更大的需求，国家一方面从农村抽调大量劳动力转移到城市支援经济建设，另一方面在农村兴办大批工业企业，试图在农村内部实现工业化“大跃进”。据统计，1958年底，全国公社社员达1800万人，公社工业产值近60多亿元。

大量农村劳动力转移到城市参与工业化建设的原因一方面在于农民在城市务工比在农村务农有更高的收入，另一方面主要是因为当时劳动力转移政策十分宽松，比如1951年7月公安部颁布的《关于城市户口管理有关内容的暂时条例》和1955年3月内务部、公安部联合颁布的《关于办理户口迁移的注意事项的联合通知》都没有设定对农村劳动力转移限制条件，因此，在1949—1958年间大量农村劳动力转移到城市就成为必然。

虽然1949年—1958年间政府没有明文发布就地转移政策文件，但是从1958年“大跃进”时期国家在鼓励农民参与城市工业化建设的同时鼓励农民在农村地区兴办大批工业企业可以看出政府已经在实行就地转移农村剩余劳动力，但是没有从政策层面加以规定，因此笔者将此阶段划分为就地转移政策萌芽期。

(二)就地转移政策发展期(1978年—1996年)

1.以社队企业为就地转移政策方向。1978年，以农村地区实行家庭联产承包责任制为改革开放启动标志，农民拥有了财产权和自身劳动力的自由支配权后，生产积极性大幅提高，但是由于人多地少，农村存在大量剩余劳动力问题显现出来，且大量剩余劳动力急需寻找就地或异地转移机会。但与此同时，知青大批返城，使得城镇就业压力增大，因此中央决定发展社队企业为转移途径，实现农村剩余劳动力就地转移，至此，就地转移概念正式在政府文件中出现，比如1980年8月中共中央、国务院颁布的《关于进一步做好城镇劳动力就业工作的意见》中指出“对农业剩余劳动力要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收;要压缩、清退来自农村的计划外用工”;1981年10月，中共中央、国务院颁布的《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》中指出“要严格控制农村劳动力流入城镇，要通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置农村多余劳动力，不使其涌入城镇;对于农村人口、劳动力迁入城镇，应当按照政策从严管理;城镇企事业单位要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工”。

以社队企业为代表的就地转移模式虽然代表了新时期党的政策路线，但由于当时社队企业还处于起步阶段且自身规模不大，吸纳本地农村剩余劳动力能力有限。因此，1978年—1982年，农村剩余劳动力就地转移并没有实质性的发展，但受政府重视程度逐渐提高。

2.以乡镇企业为就地转移政策方向。随着农村家庭承包责任制的改革，农副产品产量大幅增长，农民进城务工所需粮食有了基本保障。同时，伴随着乡镇逐步实现改革开放，乡镇经济得到快速发展，以社队企业转型而成的乡镇企业为代表的用工企业为农村剩余劳动力转移提供了大量的就业机会。政府在有利的宏观背景下制定了一系列促进农村剩余劳动力就地转移的政策，比如1984年10月国务院颁布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》中指出“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口”;1986年7月，国务院颁布的《关于国营企业招用工人的暂行规定》中指出“允许国有企业和城镇行政人员从农村招用”。

在政府政策的推动下，乡镇企业得到大发展，成为吸纳农村剩余劳动力的主力军。据统计，从1984年—1988年，乡镇企业吸纳的农村剩余劳动力由5208万人增加到9545万人，平均每年增加1084万人，年均递增16.4%。［3］但是值得注意的是，在1984年—1988年间，大规模的农村剩余劳动力在涌向乡镇的同时也涌向城市，造成一系列负面效应。因此，从1989年起，国家开始对农村剩余劳动力转移进行为期3年的治理整顿，在治理整顿期间限制农村剩余劳动力异地转移，鼓励就地转移，比如1990年4月国务院颁布的《关于做好劳动就业工作的通知》中指出“要引导农村富余劳动力通过就地办好乡镇企业、多种服务业和因地制宜地发展林牧副渔。搞好农村建设来就地消化和转移农村富余劳动力，以防止大量农村劳动力盲目进城求职”。

3.以小城镇为就地转移政策方向。1989年—1991年3年治理整顿，很大程度上压制了中、西部地区乡镇企业的发展，同时，由于东部沿海地区乡镇企业快速发展和政府没有制定强制性限制农村剩余劳动力异地转移政策，导致形成一浪高过一浪的“民工潮”。1995年江泽民在视察江西、湖南时指出，“民工潮”问题应持两点论，第一点要合理疏导异地转移，第二点要通过农业综合开发、发展乡镇企业和就近建设小城镇等措施实现就地转移［4］，但是笔者通过查阅1995年——1997年政策文件后发现，中央政府在此期间并没有在政策文件中对农业综合开发和乡镇企业作为就地转移方式进行规定，而是探索以小城镇建设为就地转移新方式。比如1995年9月中共中央和国务院办公厅制定的《关于加强流动人口管理工作的意见》仅指出“要整顿劳动力市场，提高流动的组织化、有序化程度，倡导农村剩余劳动力就地就近转移”;而1997年5月国务院制定的《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》为促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，中央政府放松了对小城镇户籍的管制，首次提出小城镇户籍管理制度改革试点方案，且该方案对已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，允许其户口迁入小城镇。

虽然中央政府在1995年以后将就地转移重心放在大力发展小城镇上，试图通过小城镇建设来吸纳农村剩余劳动力。但值得注意的是，在1992年初邓小平的南巡讲话把我国改革引向一个新的阶段，使我国乡镇企业再次活跃起来，实现1992年—1996年期间总产值年均增长52%［5］的骄人业绩，再次成为农村剩余劳动力就地转移主力军，而以就近建设小城镇的转移方式成效反而一般。

回顾1978年—1997年间农村剩余劳动力就地转移政策的变化历史可以看出，中央政府对就地转移重视程度越来越高，先后探索以社队企业、乡镇企业和小城镇建设为就地转移政策方向，虽然其中有过曲折，但是总体而言这一时期的就地转移政策是发展的，是前进的。

(三)就地转移政策改革期(1997年—2009年)

1983年—1996年间，我国大量农村剩余劳动力成功转移得益于乡镇企业的发展壮大，而自1997年开始我国大部分工业产品出现供大于求现象，再加上亚洲金融风暴的影响，我国大部分乡镇企业跌入低谷，其中只有一小部分乡镇企业向大规模、高科技、外向型企业转型，直接导致农村剩余劳动力就地转移出现大幅度滑坡。据统计，1997年，农业劳动力转移的速度为1.1%，1998年降为0.6%，1999年则降到0.4%，严重影响到2004年国家制定的城乡统筹发展战略的实施。在这特殊时期，国家制定了发展农业现代化、农民非农化转型为核心的新型就地转移政策，比如2005年1月国务院颁布的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策意见》中指出“加快农业科技创新，提高农业科技含量，加强改革农业技术推广体系，发展农业产业化经营”;2006年1月，国务院颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》为保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，提出十条指导性意见，其中包括促进农村劳动力就地就近转移就业;2009年1月，中共中央、国务院颁布的《关于2009年促进农业稳定发展，农民持续增收的若干意见》中指出“强化现代农业物质支撑和服务体系，加快发展畜牧水产规模化、标准化健康养殖，加快农业科技创新步伐，加快推进农业机械化，扶持农民专业合作社和龙头企业发展”等，除此之外还出台了有利于农村剩余劳动力就地转移的配套政策文件，比如2008年12月国务院办公厅颁布的《关于切实做好当前农民工工作的通知》中指出“加大对农民工技能培训和职业教育力度，提高就业能力;保障农民工权益，搞好农民工社会保障和公共服务，以及确保其工资按时足额发放;大力支持农民工返乡创业，并切实保障其土地承包权益”。

在新时期，国家为了突破乡镇企业衰落和金融风暴的影响，大力推进以农业现代化和农民非农化转型为代表的新型就地转移政策。农业现代化的基础是农业机械化。笔者通过查阅中国统计年鉴2007主要农用机械拥有量数据(如表1所示)［6］，发现在1997年—2009年间农业机械化水平逐步提高，为农业现代化作了很好的铺垫;农民非农化转型实施效果可以从农村地区不同产业就业人员数量来体现，笔者通过查阅中国统计年鉴2007就业基本情况数据后整理出1997年—2005年乡村不同产业从业人数(如表2所示)［6］，可以看出，自2000年开始，随着农村地区经济回暖，农林牧渔业就业人员总数开始急剧下降，而工业和其他非农行业就业人员总数开始缓慢上升，说明农村地区农民非农化水平在不断提升。因此，改革后的以农业现代化和农民非农化转型为代表的新型就地转移政策为新时期就地转移成功探索了 一条新路子。

表1 1997年—2009年间主要农用机械拥有量

表2 1997年—2005年乡村不同产业从业人数

三、新中国60年农村剩余劳动力就地转移政策变化脉络分析

(一)政策要求趋向人性化

1979年—1982年间，农村剩余劳动力问题变得异常突出，大量剩余劳动力急需实现就地或异地转移，同期由于大批知识青年返回城市，造成城镇就业一度紧张。政府为了保护城镇居民就业，对农村剩余劳动力向城镇转移进行了严格的清退政策，如1980年8月，中共中央、国务院制定的《关于进一步做好城镇劳动力就业工作的意见》中指出“要压缩、清退来自农村的计划外用工”，并在后续的政策文件中强调力度一再加大。

1983年开始，政府对农村剩余劳动力向城市转移不再用“清退”等强制性命令式词语，而是用“严格控制盲目外流”强制性较低一级的词语，给予农民更多的平等感。在之后的政策文件中，政府措辞更显人性化，比如1995年9月中共中央和国务院办公厅制定的《关于加强流动人口管理工作的意见》中指出“整顿劳动力市场来提高流动的组织化、有序化程度，并倡导农村剩余劳动力就地就近转移”。

(二)政策核心趋向城乡统筹发展

从1949年全国解放以后到1957年间，农民可以在城市和农村之间自由流动，受政策限制因素很少。自1958年“大跃进”开始，城市人口一度增加，为了保证城市居民顺利就业，政府采用舍弃农村、保护城市的政策对进城农民进行清理。直到1983年开始随着乡镇经济好转和农户剩余粮食增多，才逐渐放宽对农村剩余劳动力转移到乡镇就业的政策限制。但是又由于乡镇与农村经济收入存在实质性的差别，导致政策放宽后大量农村剩余劳动力涌向城市，政府又不得不实行3年治理整顿，倡导农民发展以乡镇企业为代表的就地转移新路径。经过3年治理整顿，政府意识到只有彻底解决城乡收入差距实质性问题才能缓解“名工潮”危机。此后，政府开始着力建设小城镇，着力开发现代农业等措施来实现城乡统筹发展。

(三)政策方向趋向多元化

随着2004年国家制定的城乡统筹发展战略的实施，农村剩余劳动力转移的途径变得多元化。从1949年全国解放到20世末，国家对农村剩余劳动力转移的政策只有两种方向，第一种就是促进劳动力向工业转移;第二种就是限制劳动力向工业转移。而新时期在促进劳动力向工业转移之外还探索一条农村剩余劳动力实施现代农业的新就地转移路径，比如2005年1月国务院制定的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策意见》中指出“加快农业科技创新，提高农业科技含量，加强改革农业技术推广体系，发展农业产业化经营”。多种就地转移途径相结合有利于农民根据自身特长和家庭实际情况合理选择职业，有利于农民和农村经济发展。

(四)政策内容趋向能力本位

自1949年全国解放到20世末，国家对农村剩余劳动力转移仅局限于政策上的疏导，没有从根源上解决大量农村剩余劳动力存在的危机。2008年金融危机造成大批劳动密集型企业倒闭，首当其冲受害的就是没有技能的劳动力，造成大量城镇就业劳动力返回农村，使农村剩余劳动力存在的根源显现出来——缺乏技能培训，没有一技之长。因此，自2008年以来，国家从政策层面制定了一系列促进农村剩余劳动力技能训练的文件，比如2008年12月20日国务院办公厅制定的《关于切实做好当前农民工工作的通知》中指出“加大对农民工技能培训和职业教育力度，提高就业能力”，并且政府在后续的政策文件中不断强调农民工技能培训的重要性和紧迫性，以期通过提高农民工技能，推进我国城镇化进程。

［1］卓秋丽.社会流动视角下的留乡青年就地转移就业研究——以广西武宣县为例［D］.广西:广西大学，2011:7.

［2］刘怀廉.农村剩余劳动力转移新论［M］.北京:中国经济出版社，2004:44－45.

［3］刘江.21世纪初的中国农业发展战略［M］.北京:中国农业出版社，2000:592.

［4］李鹏.政府工作报告［A］.中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编(下)［C］.北京:人民出版社，1999:2348.

［5］国家统计局.中国农村统计年鉴1989－2000［M］.北京:中国统计出版社，2000:233.

［6］国家统计局.中国统计年鉴2007［M］.北京:中国统计出版社，2007:466，127.