我国跨区域水资源之环境法律保障路径探讨

刘畅

摘要：我国经济社会发展的巨大成功很大程度上以环境的严重污染为代价，而反过来逐渐成为制约经济社会发展的瓶颈，其中较为突出的环境污染问题就是跨区域水污染问题。为了解决这一突出问题，我们应当从我国环境法律保障角度出发，直面跨区域水资源的特性及其污染现状，积极探讨出一整套及时、高效、可行的措施，并且明确不同情形下最佳的路径选择。

关键词：跨区域水资源；水域污染；环境保护；法律保障

一、我国跨区域水资源环境保护概述

水是人类赖以生存的基本重要物质基础之一，也是社会经济发展的重要要素禀赋之一。而现今我国经济社会发展的瓶颈之一就是突出的水资源匮乏问题。因此，水环境保护是当今经济社会发展所面临的一个突出难题，也是一项重要的研究内容。众所周知，水的流动性决定了水环境污染必然具有一定的转移性的特质，即在某地区产生一定的水污染之后，该污染就有可能伴随着水污染物的流动扩散到其他区域，从而导致了所谓的“跨区域水污染”问题。由此，除了一般意义上的水环境保护研究之外，跨区域水资源环境保护的法律问题研究又成为了一个崭新的课题。

（一）我国跨区域水资源环境保护的基本内容

对于什么是跨区域水环境保护，目前国内外尚没有进行准确的理论、立法和实践方面的界定。从字面上较为直截了当的意思理解来说，所谓跨区域水环境保护，是指不同行政区域的国家机关、社会团体、企事业单位、个人通过采取行政、法律、经济、科學技术等多方面的措施，协调人类与水环境的关系，解决各种水环境问题，保护和改善本地区和相邻地区水环境的一切行为的总称。而水环境一般是指河流、湖泊、沼泽、水库、地下水、冰川、海洋等地表贮水体中的水本身及水体中的悬浮物、溶解物质、底泥，甚至包括水生生物等。而水环境问题是由于自然原因或者人为原因使水文特征或水质水量朝着不利于人类自下而上和发展的方向的演变结果。

而我国跨区域水环境保护的法律特征表现如下：第一，跨区域性，即在不同的行政区域内发生的有关水环境保护行为。而我国最典型的跨区域水环境保护问题是跨省级区域的环境保护问题。第二，相邻性，即相邻行政区域内的水环境资源共享，成为跨区域水环境保护实施的前提。第三，复杂性，包括各行政区域内行政权、司法权的地方性，经济发展与环境保护的矛盾性以及水环境污染源确定的复杂性等等。第四，综合性，除了采取传统的经济、法律、行政措施外，还应当考虑采用先进的科学技术措施等。

（二）我国跨区域水资源环境保护的重要意义与现状

我国跨区域水资源的保护具有十分重要的意义：首先，跨区域水资源保护需要各行政区域的行政机关、企事业单位等通力协作、互相配合，这将有利于破解地方保护主义的难题；其次，通过对违背环境法律规定造成水资源污染的主体的追责，积极维护受害者的合法权益，从而维护法制的统一与尊严；最后，跨区域水环境保护法治的实施，可以提升全民对报警保护的认识达到一个新的高度，激发公民参与环境保护事业的积极性，跨区域水环境保护才能得到实现。

然而，从2013年《中国环境状况公报》来看，我国跨区域水污染现状不容乐观：总体上的结论是地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重；海水环境状况总体较好，近岸海域水质一般。从个体来看，2013年，全国地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西北诸河和西南诸河等十大流域的国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为71.7%、19.3%和9.0%。与上年相比，水质无明显变化。主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。

二、我国跨区域水资源保护的法律法规分析

（一）跨区域水资源保护的法律法规体系

在我国，水资源保护主要是依靠以《水法》（2002年）、《水污染防治法》（2008年修订）为主要内容的法律体系。这一法律体系中，包括82年宪法中“水环境保护盒水资源利用”部分、专门法律如《环境保护法》《水法》《环境影响评价法》《水土保持法》等、其他法律如《民法通则》中的水环境物权和损害救济权等，还有相关的行政法规、政府部门规章、司法解释、地方性法规以及技术性规范和国家环境标准等等，形成了一个初步的水资源保护法律体系。

在跨国的水资源保护实践中，我国参与了一系列国际条约，包括：《防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋的公约》、《国际防止船舶造成污染公约》、《联合国海洋法公约》、《国际油污损害民事责任公约》、《国际油污防备、反应和合作公约》等，都对于我国水资源的跨国保护提供了法律保障。

在这其中，值得注意的是，2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。由此，在今年即2014年，水利部等十部门联合印发《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》（简称《实施方案》），我国全面启动最严格水资源管理考核问责。而《实施方案》的正式出台将为推动实行最严格水资源管理制度情况考核工作提供实施依据，进一步推动最严格水资源管理制度的落实，对于解决我国复杂的水资源水环境问题，实现经济社会的可持续发展具有深远意义和重要影响。

（二）跨区域水资源保护法律体系的不足与完善

《水法》、《水污染防治法》等重要法律文件，规定了水资源保护的主体、客体、内容以及原则、制度、机制等内容，的确为水资源保护提供了有效的法律保障。但是，在我国当前水资源法律体系基础上，水资源保护法律中存在着许多亟待解决的问题，这些问题主要表现为以下几方面：第一，法律理念未能体现可持续发展的要求。第二，部分法律原则不能适应实践需要。第三，法律制度不健全。第四，法律实施机制作用的有限性。

从既有的不足与问题出发，为了健全我国水资源保护的法律体系，由此提出以下完善措施：首先，更新法律理念。其次，完善部分法律原则。包括协调原则的发挥与更新、调整与完善预防原则等。再次，健全水资源保护的相关法律制度。最后，丰富与扩展水资源保护法律实施机制。

三、跨区域水资源的环境法律保障途径探讨之跨水域污染公益诉讼

（一）跨水域公益诉讼概述

在我国，环境公益诉讼尚未成为一个法定的用语，仅仅是一个学术上的用语。而环境诉讼属于公益诉讼的一种，公益诉讼发源于罗马法。在罗马法中，“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼”。①按照较为成熟的学说来看：环境公益诉讼是指为保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的行为提起的诉讼。而针对跨水域污染案件提起的公益诉讼也是环境公益诉讼中的一种。

跨水域污染公益诉讼作为环境公益诉讼的一部分，必然具有其共同的特点，例如：诉讼目的的特殊性与公益性、损害结果的补救性与预防性、起诉主体的不确定性和广泛性、诉讼对象的多样性、案件来源的相对独立性等等。与此同时，它还具有其独立的特点，比如诉讼标的的特殊性、被诉主体的广泛性、诉讼类型的多样性等等。

跨水域污染公益诉讼作为一项强调预防性和补救功能的措施，在一定程度上能够克服一般诉讼的事后救济和个案救济的局限性，有利于进行司法诉讼制度创新，也为有效有序进行水资源保护提供了一种新方法、新思路，具有十分重要的现实意义：首先，这一公益诉讼能够补充政府较为有限的执法资源；其次，它可以对于企业尤其是从事易产生较多水体污染物的企业形成充分震慑；再次，以跨水域污染公益訴讼为代表的环境公益诉讼将会影响环境公共政策，提升公民环境意识；最后，这一措施可以增强社会和谐稳定，使社会公众拥有了按照法律程序解决环境纠纷的新途径。

（二）跨水域公益诉讼的法律依据

由于我国在环境公益诉讼领域尤其是跨水域公益诉讼上积累的相应实践经验尚且不足，故还未形成初步的较为成熟的法律法规。因此，在跨水域公益诉讼案件中，我们只能参考环境公益诉讼实践中已经确定并且具有说服力的法律、法规和政策性规定。而目前开展环境公益诉讼主要的法律法规与政策性规定有：

1、《环境保护法》（1986年）第6条：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这里的“检举和控告”可以理解为允许“一切单位和个人”向人民法院提起环境公益诉讼。

2、《海洋环境保护法》（1999年）第30条：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。这一法条可以解释为海洋行政管理机构可以代表国家成为提起海洋损害赔偿的环境公益诉讼的适格主体。

3、国务院于2005年12月3日颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中强调：“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度》”，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。这一决定内容可以认为是国家从政策规定上对于环境公益诉讼的支持与鼓励。

4、《水污染防治法》（2008年）第88条：因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。这一规定是国家法律对因专门性水污染提起的环境公益诉讼而做出的较为明确的一次规定。

5、最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（2010年）第13条规定：人民法院应当依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。这是国家司法机关对于环境公益诉讼的明确表示，也确认了环境保护行政部门可以代表国家提起环境公益诉讼。

6、其他具有借鉴意义与指导意义的规范性文件：无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》（2008年）、昆明中级人民法院与昆明市检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》（2010年）、昆明市人民政府制定的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》（2010年）等等。

（三）跨水域公益诉讼的可行性与不足

实践中，不少地区的司法机关与行政机关已经开始了环境公益诉讼的探索。虽然学术界都尚未达成完全的共识，但司法实践证明大力推动环境公益诉讼已然成为当今社会的共识。因此，形成一整套完整高效的环境公益诉讼程序指日可待。尤其是近年来，从关于“谁能够成为环境公益诉讼的适格原告”到“环境违法者的责任形式”，各种讨论都在火热进行中，也产生了许多值得认同的观点，比如环境公益诉讼的适格原告中应当引入检察机关、环境违法者应当承担的不仅仅是民事损害赔偿责任、政府也可能是环境污染的承责者等。由此可知，假以时日，跨水域公益诉讼会伴随着环境公益诉讼的不断发展成熟而成为一种主要的保护水域环境的法律手段，并且是无可替代的保障措施。

但是，基于起步晚、发展慢、不具备完整的法律支撑等种种原因，我国环境公益诉讼特别是跨水域公益诉讼这一类特别的诉讼类型，不得不面对诸多需要克服的困难与不足之处：第一，环境保护与地方经济发展观念的博弈以及环境公益诉讼案件和环境保护意识的巨大差距；第二，环境公益诉讼对传统诉讼制度的冲击以及与现有司法体制的不易相容；第三，环境公益诉讼的法律支撑不足、缺乏相关的程序设计以及配套的司法鉴定、评估制度等；第四，关于水域污染的司法治理和司法救济的问题尚无明确答案等等。虽然有着不足与发展困难，但是我们应当相信环境公益诉讼的未来仍然是值得期待的。（作者单位：四川大学）

注解：

①周枂、吴文瀚、谢邦宇：《罗马法》，群众出版社1983年版，第350