美国高等教育的州级模式：核心理念及其启示

杨桂梅　何振海

摘 要：20世纪，在高等教育走向大众化的进程中，美国逐步构建起具有明显区域特色的州级模式。这种以公立院校为主体对象的州级治理模式，在其发展过程中形成了规模与质量并重、分工与合作并举、自治与协调并存的核心价值理念，为美国高等教育的健康与可持续发展奠定了基石。构建具有本土特色的区域高等教育系统，是当前我国高等教育改革与发展的基本方向，在这一进程中，我国应以美国高等教育州级治理的价值理念为借鉴，正确处理好扩大规模与提高质量、职能划分与层级合作、政府引导与院校自治之间的关系，推动我国高等教育大众化的科学深入。

关键词：美国；公立高等教育；州级治理；核心理念；启示

中图分类号： G649 文献标志码：A 文章编号：1005-6378（2014）05-0088-05

高等教育的州级模式，是美国在地方分权背景下形成的一种独特的高等教育结构体系。这种模式肇端于19世纪美国各州公立高等教育的初生阶段，在20世纪美国高等教育走向大众化及至普及的进程中得以成型和完善。加利福尼亚州、纽约州、德克萨斯州、伊利诺伊州、密歇根州等是美国高等教育州级治理的典型代表。

美国高等教育的州级模式，主体对象是各州的公立院校。这种模式以州内多元互补公立院校系统的构建为依托，在积极推动普遍入学、明确划分院校职能、尊重院校自治传统的同时，通过加强系统内部协调、建立层级衔接机制等方式，实现了高等教育的优质、快速、高效和可持续发展，并由此形成了规模与质量并重、分工与合作并举、自治与协调并存等核心理念，为大众化和普及时代美国高等教育的健康发展提供了制度保障，也为其他国家和地区的高等教育改革提供了可资借鉴的范本。

一、规模与质量并重，实现高等教育普及与卓越的共赢

扩大高等教育入学规模、满足社会日益增长的教育需求是高等教育大众化的内在动因和外显特征。公立高等教育因其“公共”属性而在这一进程中扮演了重要角色，成为推动高等教育大众化的主力。而且，在美国，公立高等教育还承载着实现教育公平的天然使命。如作为美国最早的公立高等教育机构的州立大学，自产生之初就曾深受法国启蒙运动的影响[1]，启蒙运动中的平等主义思想为其打上了追求教育公平的原始烙印。進入20世纪后，高等教育民主化浪潮的兴起促使各州公立高等教育类型走向多元，呈现出州立大学、文理学院、初级学院并存的格局，这些公立院校成为当时各州扩大高等教育规模的有效平台。也正是在这一进程中，美国高等教育的州级模式开始初现雏形。二战后，高等教育规模的急剧扩张进一步推动了州级治理结构的完善。尽可能让民众享有普遍接受高等教育的权利，成为促使这一阶段州级模式不断完善的直接动因。例如伊利诺斯州在1964年公布的高等教育规划中就明确提出，“在高等教育机构学习的机会应该是面向所有希望从中获益的年轻人”，而这份旨在为该州构建公立高等教育系统的总体规划就是要“提供这样的机会”[2]。比伊利诺斯州更早推动州级模式建构的加州，在1960年制定的《加州高等教育总体规划》中更是设计了一个面向该州所有高中毕业生的公立高等教育体系，确保了加州每个高中毕业生都可根据其成绩选择进入相应的公立院校学习[3]75。借助这种制度安排，美国高等教育的普及程度迅速提高，到1971年，美国高等教育毛入学率突破50%，率先进入到高等教育普及阶段，时至今日，美国仍以80%左右的毛入学率在全球保持着领先地位。这一成就的取得与其公立高等教育的州级模式，特别是与州级模式倡导教育公平、推动普遍入学的理念是分不开的。

那么，实现普遍入学，是否意味着以牺牲教育质量为代价呢？实际上，在任何国家和地区的高等教育大众化进程中，确保数量与质量的平衡都是一个难以解决的课题。在二战后美国高等教育的入学浪潮中，就有人曾经提出过这样的观点：“高等教育的民主化趋势不可抗拒，在这种情况下，确保民众平等的受教育权是第一位的，质量问题则是第二位的。”[4]在实践中，当时美国的一些州为了尽快满足民众的入学需求，也采取了以原属精英教育机构的公立大学为主体扩大招生规模的措施，从而形成了“把大众化高教和普及高教的学生都容纳在精英框架之内”的发展格局，这不仅严重损害了这些精英大学的教育传统和教育质量，而且也极大压缩了其他类型公立院校的生存空间。正是从这个意义上，克拉克·克尔才做出了“大众化高等教育和普及高等教育的到来，在某些情况下能够并且已经削弱高等教育”的判断[5]82。

面对这种局面，要想保持数量扩张与质量提高的同步、实现普及与卓越的共赢，成为对大众化主导者、参与者政治智慧的巨大考验。在这种情况下，州级模式的发展与完善，为解决规模与质量之间的矛盾提供了制度保障。这种模式以肯定大众化时代人才规格、层次的多样性为前提，把不同层次、不同类型的公立院校纳入到一个有机的系统之中，并根据不同院校的人才培养定位和特点分别赋予相应的教育使命，使之共同服务于大众化时代的多样化需求。在这种模式内，精英大学不会再为了缓解入学压力、扩大招生规模而稀释教育资源，降低教育质量，其他公立院校也不会因为在招生竞争中处于劣势、难以获得充足生源而影响到自身的人才培养。正如加州1960年总体规划所设想的那样，在一个完整的州级模式内，所有公立院校都能够心无旁骛地致力于自身使命的实现，并“在其各自范围内力求卓越”[3]2。

借助州级模式的制度设计，精英时代高等教育标准单一的质量观拓展为大众化时代州级治理模式所倡导的多元质量观，“卓越”或“精英”的概念被延伸到包括精英大学和一般院校在内的所有公立院校。其意义不仅在于维护了州立大学的精英传统，更在于为其他公立院校赢得了生存空间。

二、分工与合作并举，满足大众化时代的多样化需求

现代的人才需求具有明显的多样化特点，很显然，这种培养多样化人才的职能不是哪一种院校能单独承担的，必须分担给不同类型和不同层次的院校。州级模式通过对系统内院校的明确定位，实现了职能的合理分化。与此同时，借助系统内不同层级院校之间的衔接与合作，为大众化时代不同类型公立院校的共同、健康发展提供了制度依托。

美国各州的公立高等教育在其发展过程中，逐渐建立起由州立大學、州立学院、初级学院（社区学院）组成的公立院校群，不同院校基于各自的办学定位形成了最初的职能分工。不过，这只是一种自发而非自觉的分工，至少在二战以前，这种分工没有任何制度性约定。公立院校定位的随意性导致这种自发的分工常常发生变化。二战之后，随着入学浪潮的到来，为了在招生大战中占据优势，很多公立院校（主要是州立学院和社区学院）开始进行扩大自身职能范围的尝试，“有些州立学院想要成为羽毛丰满的大学，有些社区学院想要成为四年制学院”[5]134。如果这些诉求成为现实，不仅会造成公立院校的恶性竞争和巨大的资源浪费，而且随之出现的院校同质化格局将会摧垮大众化时代的公立高等教育体系。要避免这种情况，就必须借助于某种系统机制，对系统内院校进行明确定位，合理分担教育职能，确保大众化时代公立高等教育的整体健康发展。公立高等教育的州级模式正是这种系统机制的最佳体现。

州级模式关于职能分工的理念体现于，它“在（高等教育系统）内部按学术工作的层次进行分化，在比较高的智力活动层次，非常强调优秀，但在不那么高级的学术层次有一个大众化和普及的入学部门——从而做到同样地既为培养高级人才又为扩大入学机会的现代需求服务”[5]98。借助这种制度安排，公立院校在州系统内形成了定位科学、分工合理的阶梯式结构。这种结构是对大众化时代社会的规模化、优质化、多样化人才要求的积极回应。在州级模式内，社区学院作为公立院校阶梯的基础，是实现普遍入学的主力，它面向“以前受过教育的或就业达到一定年龄或有工作经历的所有人员开放”，普通四年制院校主要进行本科和硕士阶段的教育，培养具备“高级知识和技能”的职业人才，处于阶梯顶端的研究型大学“承担为那些以高层次高理智训练为基础的专业招收和培养人才，进行与这种训练有关的科研工作”[5]84，各类院校的职能既互不交叉又互为补充，其成就并非各类院校的简单叠加，“它是共生的公立院校网络的集体成就，这个网络提供了大众与精英的平衡”[6]。

强调院校定位和职能分工，并不意味着州级模式排斥系统内院校间的相互合作，相反，通过对多元合作方式的探索和实施，州级模式形成了密切合作的良性发展格局，为更好地实现大众化时代高等教育的多元使命提供了支撑。

州级模式的合作理念突出体现在不同层级院校人才培养活动的衔接方面，尤其是体现在社区学院所承担的转学教育功能上。转学教育的实施，在社区学院和大学之间搭建起一座桥梁，那些希望接受本科教育，但由于种种原因未能进入大学的学生，可以借由这座桥梁达成个人愿望。不过，在二战以前，社区学院和大学之间转学桥梁的搭建主要是院校间的自发行为。二战后，州级模式将这种自发行为转变为不同层级院校间的制度化行为，提高了社区学院转学教育的吸引力，强化了院校间的密切联系，对适龄学生接受高等教育起到了有计划分流的作用，从而极大缓解了本科院校的招生压力，也显著降低了个人和政府的教育成本，体现出强烈的教育公平色彩。正如加州1960年总体规划在设计该州转学教育机制时所提到的，因为得到制度保障的转学教育的存在，“只要所有的高中毕业生可以被初级学院录取，那么，那些有能力并且希望通过个人努力达到加州大学和州立学院高段录取标准的学生，他们的机会就不会减少”[3]72。

除转学教育外，在州级模式内，公立院校还开展了多种形式的合作尝试，如州内公立院校间的学分认证、教育资源共享、联合授予学位、教师相互交流等。处于同一州级系统内的公立院校，通过这些灵活多样的合作方式变得更为有机和紧密。从这个意义上说，“一个设计合理、管理严谨的系统远大于其各组成部分的总和，还可产生其任何单个组成部分所不能产生的收益”[7]229。

三、协调与自治并存，激发和保持高等教育的生长活力

对于州级公立高等教育而言，无论是实现数量与质量并重的总体目标，还是探索分工与合作并举的发展路径，都需要在其生态系统内构建起有效的内部治理与协调机制。同时，州级治理与协调机制的确立，还应充分尊重美国高等教育的自治传统。在协调与自治之间寻求系统治理的有效平衡，成为激发并保持美国州级公立高等教育内在生长活力的外部保障。

从历史上看，州级模式是在各州公立院校恶性竞争加剧的背景下出现和发展起来的。20世纪前叶，各州公立高等教育呈现多样化发展格局，为了获得更多的教育资源，公立院校之间展开了内部竞争，这种竞争在“大萧条”时期变得更加激烈。为了避免内耗，在院校间合理分配、充分使用有限的教育资源，一部分州开始尝试加强公立高等教育的州级治理。二战之后，高等教育入学浪潮对各州公立高等教育造成了冲击，为满足入学需求，各州普遍出现了院校竞相升格、扩大专业领域、加快校区建设等热潮，公立院校间的竞争再次加剧。事实上，无论是公立院校本身，还是州政府，都对这种系统内部的恶性竞争充满了反感，特别是州政府“不希望面对好几个竞争或是好斗的机构、机构代表或支持者。因为这些很花时间，也令人耗损精神，有些内斗事实上是非常不具效能的”[8]。为了规避这种无序竞争造成的重复建设、资金浪费以及院校同质化倾向，绝大部分州都开始以不同方式加强公立高等教育的州级治理。州级治理的强化，在很大程度上成为州级模式得以完善的重要标志。

由于公立高等教育发展情况的差异，各州在加强州级治理的过程中采取的方式各有不同，其主要手段有集权化管理、院校协调、规划引导等。集权化管理，是将原本独立行使管理权的多所院校合并为一个统一的多校区大学系统，由根据法律（或州议会授权）组建的大学系统董事会统一进行管理，董事会成员往往包括政府、社会和高校等多方代表。院校协商是州通过建立包括政府、社会、公立和私立院校等多方人士共同参与的常规化协商机制，围绕公立高等教育的招生规模、院校数量、地理分布、职能划分、专业设置、经费分配等议题进行磋商，通过彼此间的博弈、妥协，达成共同接受的建设方案。规划引导是在美国各州采用最普遍的州级治理方式之一，一般是由州政府（议会）授权组成独立（或准独立）的调查委员会，针对公立高等教育发展的目标、途径等重要议题进行调查、酝酿，调查结果以规划建议的方式提交州议会审批，议会审议通过的规划由此具有了法律约束力，各公立院校须按照规划制定的发展方案执行。前文提及的加州1960年高等教育总体规划即是其中最典型的代表。

强化州立治理的理念及其实践，为各州公立高等教育的發展提供了系统框架，公立院校能够依托系统共同应对大众化时代的挑战，并按照由各方协商确定的发展路径循序发展，由此避免了院校相互间可能出现的恶性竞争、重复建设及由此造成的资源浪费等现象，确保了公立高等教育的可持续和高效率发展。

值得注意的是，美国公立高等教育州级治理模式的形成及其发展，特别是州级治理的强化，在一定程度上使政府在公立高等教育领域拥有了较以往更大的话语权，那么，这是否意味着对美国高等教育自治传统的削弱呢？答案显然是否定的。从公共管理学的角度来看，州级治理的加强，并非简单地意味着州政府单方面提高对公立高等教育的介入或干预程度，而是基于公共利益的考虑，对公立高等教育这一具有公共性的领域，以赋权的形式加以监督和引导，确保该领域能够充分而合理地履行其公共职能，从而达到维护公共利益的目的[9]。很显然，加强州级治理与尊重州立院校的自治地位在本质上并不是对立的，因为自治地位的获得是公立高等教育机构健康发展的重要保障，而公立高等教育只有在自身充分发展的前提下才能够更好地完成公共使命。

州级模式对公立高等教育自治地位的尊重与维护有着多样化的实现途径。以州宪法或相关法律的形式来明确公立院校的自治地位是常见方式之一，如密歇根州在其宪法中明确规定，该州的密歇根大学、密歇根州立大学、韦恩州立大学分别由各自依法组建的管理机构独立行使全部管理权[10]。此外，在二战后州级治理趋势日益强化的时期，各州普遍出现了多校园大学系统的组织结构，这种组织结构将原本分散的公立院校整合为一体，改变了院校个体在单独面对政府时的弱势地位，提高了公立高等教育的整体话语权，从而维护了自身的自治地位。另一方面，多校园系统组织结构的出现也有效避免了作为个体的公立院校与州政府的冲突，因为系统在院校个体和州政府之间扮演了“解释者、合伙者、经纪人和缓冲器”的角色，借助系统，院校个体与州政府能够围绕共同关心的问题进行“经常性对话”，而“不需要诉诸武力”[7]24。可以说，由于州级模式的形成和发展，公立高等教育在各州高等教育决策过程中的参与程度显著提高，而这显然意味着对公立高等教育自治权的维护。

因此，公立高等教育州级模式的建构，不但没有削弱，相反还保持和进一步强化了公立高等教育的自治传统。换言之，正是由于州级模式对自治传统的尊重与弘扬，美国州级公立高等教育才形成了充满活力的发展格局。

四、美国州级公立高等教育核心理念的现实启示

美国公立高等教育州级模式最重要的历史价值，在于其开创了一种符合大众化背景下社会多元需求的高等教育发展路径。在国家的视野内，州级模式并不刻意强调区域间高等教育的同步性和划一性，但又借助区域内高等教育系统的构建，有效应对了大众化的一系列挑战，实现了高等教育的整体发展。

在我国，以省（含自治区、直辖市）为主体的高等教育行政管理体制的存在，和高等教育发展区域差异的显著，使得我国高等教育具备了区域化发展的现实基础。以美国州级模式及其核心理念为参照，我国在构建本土化区域高等教育系统过程中，尤其应注意正确把握并处理好以下关系：

首先，正确处理扩大规模与提高质量的关系。

高等教育大众化，首先意味着高等教育规模的扩大，但是，规模的扩大不能以牺牲质量为代价，单纯追求量的扩张而忽视了质的巩固与提高，不仅无助于高等教育职能的实现，还将造成教育资源的极大浪费，这与高等教育大众化的本质要求是相背离的。在美国，二战后的入学浪潮一度冲击着精英时代的高等教育传统，高等教育质量受到严峻挑战。但州级模式借助合理的制度设计，有效避免了规模与质量的对抗，在实现普及的同时也保持了卓越。过去十余年间，我国高等教育事实上经历了一个“先扩大规模、再提升质量”的过程，这种发展模式带来的诸多“后遗症”至今仍严重影响着高等教育的健康发展。基于此，各省在构建自身的区域高等教育系统、深入推进大众化的进程中，尤其需要注意正确把握规模与质量的关系，不能再重复以稀释优质教育资源为代价的“虚假的大众化”。应该认识到，大众化时代高等教育的规模与质量并非是“排他性”的，两者能够而且必须实现“共赢”。

其次，正确处理职能划分与层级合作的关系。

追求规模与质量的共赢，核心是实现系统内高等教育职能的合理分担。正如克尔所言：“现代高等教育系统的一个必不可少的原则是功能的分化。”[5]86没有职能分担的大众化，其后果只能是高等教育的同质化。且不说同质化的高等教育难以保证或者根本无法实现质量的共同卓越，即便是达到这一目标，那么大批量单一规格的“精英”人才产出与高等教育大众化内在要求的多样化目标也显然是背道而驰的。换言之，社会不需要这种方式的大众化。当前我国高等教育面临的巨大的就业压力在一定程度上就是这种危害的集中反映。

在大众化时代，任何一个或一种院校都无法单独承担高等教育的所有职能，也无法独自满足社会的多样化需求。因此从系统的角度来看，必须分别赋予不同类型院校与之相应的职能，并促使其在各自专属的领域追求和保持卓越，同时共同构成大众化时代高等教育职能互不交叉又互为补充的完整谱系。恰如西谚所云：“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝。”这种以职能分工为基础的发展模式充分体现出了大众化时代高等教育的效率原则。

区域高等教育系统在实现明确合理的职能分工的同时，还必须注意加强层级间的院校合作，这是大众化兼顾效率与公平原则的内在要求。如果说实行职能分担的目的是提高效率，那么层级合作则充分体现出了教育公平的理念。借助不同层级院校间的合作，高等教育系统能为人们搭建起顺畅的教育阶梯，借此人们可以根据自己的兴趣与实际能力参与流动。这是一种既认可个体差异又尊重个体发展的教育机制，它不再是个体教育命运的裁判官，而是个体充分自由发展氛围的营造者和保护人。借助该机制，个体获得公平教育机会的权利可得到有效保障，并由此扭转我国至今仍很牢固的高考“一考定终身”格局。

再次，正确处理政府引导与自主办学的关系。

在我国现行行政管理体制下，政府对高等教育发展的影响力是不容忽视的。在区域高等教育系统的构建与完善过程中，特别是在明确院校定位、划分院校职能、强化院校合作、规避不当竞争、减少重复建设等方面，政府可以起到仅靠高等教育自身无法实现的作用。但是，根据现代大学制度的要求，政府对高等教育的介入必须有明确的权力边界，在这个边界内，政府既不能“错位”，也不能“越位”，就是说，需要政府干预的，政府应积极干预，留给高等教育自主决策的，政府则不能越俎代庖。实际上，当前我国高等教育出现的很多问题归根结底都是由于政府权力运用失当造成的，比如在一度出现的高校“升格热”“合并热”中，政府未能起到足够的监督引导与严格审批作用，导致部分高校形成了一味追求所谓高水平、综合性、研究型的格局，求大求全，造成了高等教育结构的严重失调。

明确政府的权力边界，同时也意味着对高校自主地位的尊重。这一方面需要高校能够相对独立地开展与之定位相符的人才培养和科学研究，另一方面，从区域系统构建的角度来看，更主要的是高校能够积极参与到与系统发展相关的决策、规划及相关治理活动中来。离开高校的参与，任何形式的系统治理都无法取得应有的成效。在美国的州级模式中，政府与高校共同参与高等教育发展规划的制定，其系统协调机制也为相关各方搭建了平等对话的平台。实际上，对高校而言，能够参与到攸关自身命运的治理活动中来，是激发其活力最有效的手段之一。这对我国高校而言也是有其现实意义的。

[参 考 文 献]

[1] 贺国庆. 法国启蒙运动教育思想对美国的影响[A]//贺国庆. 还原大学. 合肥：安徽教育出版社，2012：236-248.

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[4] ARTHUR G COONS. Crises in California Higher Education： Experience under the Master Plan and Problems of Coordination， 1959 to 1968[M]. Los Angeles： The Ward Ritchie Press， 1968：85.

[5] 克拉克·克尔. 高等教育不能回避历史——21世纪的问题[M]. 王承绪，译. 杭州：浙江教育出版社，2001.

[6] J A DOUGLASS. The California Idea and American Higher Education， 1850-1960 Master Plan[M]. Stanford： Stanford University Press， 2000：313.

[7] 杰拉德·蓋泽尔. 美国多校园大学系统：实践与前景[M]. 沈红，等，译. 北京：教育科学出版社，2004.

[8] CKERR. The Guardians： Boards of Trustees of American Colleges and Universities[M]. Washington， D. C.： Association of Governing Boards of Universities and Colleges， 1989：119.

[9] 杨晓波. 美国公立高等教育机制研究[M]. 太原：山西出版集团/山西教育出版社，2008：186.

[10] The Constitution of The State of Michigan of 1963[Z]. Lansing： Michigan Legislature， 2010：38.

【责任编辑 卢春艳】