陈巴尔虎旗草原保护自治立法探究

作者简介：李维振（1980-），女，黑龙江大庆人，中央民族大学法学院博士研究生，研究方向：民族法、环境法。

摘 要：陈巴尔虎旗地处呼伦贝尔大草原腹地，是中国北部生态屏障的重要组成部分。但近几年来，由于过度放牧、无节制开发、滥伐草药、毁草等行为造成陈巴尔虎草原生态环境的恶化。因陈巴尔虎草原地理位置重要，并且生态脆弱，一旦破坏很难恢复，该地区的植被保护刻不容缓；提出自治立法的建议：加强地方环境立法，将草畜平衡制度上升为法律，完善陈巴尔虎旗草原地区生态环境保护公众参与机制。

关键词：陈巴尔虎草原；草畜平衡；公众参与

一、陈巴尔虎旗草原概况

陈巴尔虎旗地处呼伦贝尔大草原腹地，是以巴尔虎部落蒙古族为主体的边境少数民族牧业旗。全旗土地面积1.86万km2，其中草原面积1.58万km2，是呼伦贝尔草原的核心地段，是中国北部生态屏障的重要组成部分，是世界仅存无污染的天然草甸草原之一。①

陈巴尔虎草原虽然降雨较多，植被较好，但土层较薄，受损敏感，很容易引起沙漠化。近几年，单纯追求经济利益而过度放牧导致草场超载和土地退化；为了追求一时的财政收入增长，而无节制的在草原开发煤、石油、有色金属等不可再生资源；以及对草原乱开发，滥伐草药、毁草等行为都不同程度存在②，从而造成陈巴尔虎草原生态环境的恶化。天然草原是重要的陆地生态系统.也是草地畜牧業生产的基础。草地的退化，不仅影响了畜牧业的可持续发展，影响农牧民的生活，而且会引起一系列生态环境问题。

二、陈巴尔虎旗草原保护的必要性：

1、陈巴尔虎草原地理位置重要。陈巴尔虎草原所处的呼伦贝尔草原是欧亚大陆草原的组成部分，是世界著名草原之一，也是我国迄今保护相对完好的一块天然草地，被誉为“绿色净土”和“北国碧玉”。该地区的草原生态系统发挥着极其重要的生态作用，不仅可以调节气候、涵养水分、防沙固沙、保持水土等；而且成为保障嫩江水系、额尔古纳水系汛期安全的根本，是根治松辽流域洪涝灾害的生命线；更重要的是构筑形成了我国东北、华北地区的绿色屏障。

2、陈巴尔虎草原生态脆弱，一旦破坏很难恢复。陈巴尔虎草原沙化退化面积已达22.5万km2，占草原总面积的14.2%，90%退化沙化地区在海拉尔河南岸沙带的核心地区，因为历史上修建中东铁路等原因，致使该地区植被贫脊、土层脆弱，有很多沙丘遍布草场上，属于呼伦贝尔草原半沙化的地区。近几年由于出现了连续干旱，降雨量减少，鼠害虫害等原因，大风天气次数明显增多等自然灾害，草原植被得不到正常生长，使原本贫脊的草原更加脆弱。与此同时，治沙水平低，投入少，方式不得当，治理效果并不明显。据有关资料显示，陈巴尔虎草原退化正以每年2%的速度向纵深发展，而人工治理和改良草地的建设速度仅为0.2%，退化速度十倍于治理速度。美丽富饶的“天堂草原”，面临着前所未有的生态压力和考验。陈巴尔虎旗草原生态脆弱的特征，决定了如果不采取有效措施加以保护，生态破坏将无法控制。③

三、陈巴尔虎旗草原自治立法的建议：

1、加快地方环境立法：我国宪法规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《宪法》还规定了一条重要原则，即国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。《中华人民共和国民族区域自治法》，根据宪法的原则，围绕资源问题又作了很多具体规定，包括，开发利用资源必须兼顾国家利益和民族自治地方以及少数民族群众的利益，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。④

《中华人民共和国民族区域自治法》第28条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源”；“保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林”。第45条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这些规定对各少数民族自治地区的生态立法奠定了基础。各民族自治地方的自治机关应当加快制定地方性环境法规，完善环境法规体系，使当地生态保护和环境污染防治有法可依。⑤

2、将草畜平衡制度上升为法律：在古代，蒙古草原就有“五畜共牧”的放牧方式，牧民把牛、马、绵羊、山羊、骆驼成为草原五畜，实施并牧，保护了当地脆弱的生态系统。“五畜共牧”中五畜的比例是有一定的，如果失衡也会造成草原生态的失衡。⑥

在现代，呼伦贝尔地区提出了实行草畜平衡制度，这是遏制草原退化、沙化，保护草原生态环境的重要措施。各级政府严格科学地控制草原载畜量，以保护草原生态为前提，严格按照理论载畜量确定存栏牲畜数量。同时，加强宣传，增强农牧民的生态保护意识，鼓励、引导农牧民发展饲草料生产，改良草场，提高草原生产力，改良牲畜品种，调整畜种结构，先增草，后增畜，增草要大于增畜，从而不断提高畜牧业的质量和效益，实现草畜平衡。对超载牲畜的草原承包经营者，按有关规定进行处罚外，同时不享受草原生态建设项目补贴政策。

民族自治地方的自治机关应当根据这些规定，加快制定地方性生态法规，将草畜平衡制度上升到法律的高度。将实践中证明有利于草原环境保护的地方政府规章，适时的上升为法律制度，从而向更广泛的区域推广，加强地方环境的保护。

3、完善陈巴尔虎旗草原地区生态环境保护公众参与机制：公众在人与自然的和谐发展中处于主体地位，在生态环境保护和治理的过程中也必然处于主体地位，因此要想做好生态环境保护工作，就必须依靠各种社会力量的支持和参与。⑦

提高陈巴尔虎旗地区社会公众的生态环境保护意识水平。因为人“是这个世界中惟一能够用关于这个世界的理论来指导其行为”。⑧观念的形成不是一蹴而就的，观念的转变也不是一朝一夕就可以完成的。面对陈巴尔虎旗地区长期以来缺乏生态环境保护意识的历史现状，应该大力开展宣传教育，使这些地区的人们意识到自己所处地区的生态环境已经到了危险的境地，增加生态危机感，避免重走过去经济发展以破坏生态环境为代价的老路，⑨提升人们的生态环境保护意识。使人们能够理解人类与环境的相互关系，由传统消费向绿色消费转变，树立正确的生态环境价值观，推进绿色创建活动，倡导绿色生产和生活方式，从而正确对待人与生态环境关系，真正实现经济效益、社会效益和生态效益的良好结合。

健全群众参与生态文明建设的决策机制。一是保障群众知情权。建立公共信息平台，实行生态信息公开、重大项目公告制度和听证制度，让群众及时了解和获取环境信息。二是保障群众的参与权。明确群众参与的阶段和范围，规范群众民主参与的程序和途径。如发放环境咨询调査表、召开专家评审会和公众听证会，并向社会公开征求意见等。三是保障群众决策权。拓宽公众表达意见和诉求的渠道。如听证会、审议会，电话、信箱、信访、网站等。⑩（作者单位：中央民族大学法学院）

注解：

① 王斯琴：《内蒙古陈巴尔虎草原文化与草原生态保护研究》，硕士论文，2007年。

② 乔世明：《少数民族地区生态环境法制建设研究》，中央民族大学出版社，2009年8月。

③ 乔世明：《民族自治地方野生动植物保护法制化研究》中央民族大学出版社，2012年2月。

④ 乔世明：“少数民族地区生态环境法制建设研究”，载《思想战线》，2006年第3期。

⑤ 乔世明：“论我国少数民族地区的环境法制”，载《中央民族大学学报》，2001年第2期，第15页。

⑥ 曲婷：“我国少数民族地区的生态环境保护略述”，载《中国环境管理》，2015年第1期，第70-71页。

⑦ 贾宵锋、许营：“社会转型加快时期民族地区生态环境问题治理探析”，载《民族学研究》，2013年第1期，第52页。

⑧ [美]霍尔姆斯·罗尔斯顿：《环境伦理学》杨通进译，中国社会科学出版社，2000年版，第96页。

⑨ 乔世明：“论少数民族地区的可持续发展与环境法制教育”，载《民族教育研究》，2004年第5期。

⑩ 汪勤峰：“论生态文明建设的群众基础”，载《江南社会学院学报》，2015年第1期，第65页。