完善公众参与新型城镇化规划制度建设构想

邹丽君

摘 要：随着我国城镇化进程的加快，公众参与城镇化规划的制定和实施过程已成为城镇规划的重要问题。但是，我国公众参与城镇化规划尚处于起步阶段，存在公众参与意识不足、效果不佳、机制不完善等问题，因此，要提高公众参与城镇化规划的意识，就应完善公众参与城镇化规划制度，将公众参与融入到城镇化规划的各个阶段，建立健全的公众参与体制，不断完善公众参与城乡规划的制度，提升城乡治理水平，促进和谐社会建设。

关键词：公众参与；新型城镇化；制度建设

一、引言

城镇化规划实质是为人们创造更加美好的生活，即城镇化规划的出发点是“以人为本”，而公众参与是城镇化规划中以人为核心的主要表现方式。近年来，城镇化规划也越来越重视公众参与，目前我国城镇化规划实践中也在逐步深化公众参与的制度建设。“从世纪之交青岛的城市规划中宣传展览等方式鼓励公众参与的经验不足”[1]，“到十年后南京市城市总体规划编制时公众参与方式的多样与组织的从容，以及厦门、宁波镇海等地的比较实质性的公众参与，公民的权利意识逐步强化，参与的热情与深度也在加强”[2]。因此，要实现新型城镇化规划的目标，就要增加公众参与的深度，建立多元化的组织机制，从而构建全面、有效、系统的城镇化规划公众参与制度。

二、公众参与城镇化规划的相关概念阐释

“自20世纪“参与式民主”与“协商民主”理论出现以来，强调公民应具有公共精神、关心公共事务，遵循公共理性。”[3]“在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。”[4]公众参与的实质是，公民应该在平等、理性的平台上沟通、协商，参与到政府治理的过程中，公众通过协商讨论的形式表达自己的利益诉求和价值偏好，从而达成对公共事务的共识，影响公共决策。

我国不同的学者对于公众参与的概念界定程度和范围都有所差异。“我国对公众参与有较早研究的学者俞可平教授给予公众参与非常泛义的概念，他认为公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动都属于公众参与的范畴，包括：投票、竞选、公决、结社、情愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等。”[5]贾西津副教授引用美国学者和《布莱克维尔政治学百科全书》中的观点，认为经典意义上的公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一些列行动。“蔡定剑教授认为公众参与应该是，公共权力进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。他强调的是权力机关与利益相关的公众通过双向的沟通与互动的模式来决定公共事务、进行公共治理。”[6]

城镇化规划政治活动以公共目标为价值取向，不仅要求规划决策的科学性、前瞻性、合理性，更要求规划过程的民主性与合法性，因此公众参与城镇化规划便成为一种探求规划过程民主性与公开性的参与形式。“城镇化规划中的公众参与是指：公众通过合法的途径与手段，参与到城镇化规划活动的全过程，通过一种双向沟通和协商对话的方式来表达自己的意愿，从而对城镇化规划施加影响的过程。其本质是要通过公众对城镇化规划政治活动全过程的主动参与，协调不同利益主体多元的利益主张，更好地保证规划决策与执行的公平性、公正性与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，体现以人为本的执政价值，提升规划的科学性、合理性与公正性，并确保规划工作的成功实施。”[7]

三、我国公众参与城镇化规划的现状

近年来，全国大多地方都对公众参与城镇化规划做了许多探索和实践，但是，我国目前公众参与城镇化规划仍处于初始阶段，全国各地公众参与城镇化规划水平参差不齐，公众参与的制度不健全，公众参与的意识不强，公众参与城镇化规划的有效性不足。按照谢里·阿恩斯坦的市民参与的阶梯理论，我国当前公众参与仍处于“象征性参与”阶段，要达到“真正参与”的阶段，就需要正确面对我国当前公众参与城镇化规划中的问题。

（一）公众参与城市规划意识不足

由于我国传统文化的影响，政治文化中缺乏公众参与的思想，以前的城镇化规划中也没有公众参与的规定，所以，我国的公众参与意识不强，基本是凭着个人的兴趣去参与，或者是出于维权的意图而参与，并不是因为实现城镇化规划的公共性和人民民主权利的维护来参与的。政府组织在城镇化规划中居于主导地位，公众参与的意识不足，主要原因是政府没有为公众参与城镇化规划提供正确的引导和参与的机会。在城镇化规划中，公众是分散的参与个体，掌握的相关信息不足，欠缺城镇化规划的相关知识与技能，如果政府组织不将公众参与纳入到城镇化规划的过程中，那么即使公众有参与规划的想法，也难以实现。因此，公众参与城镇化规划的意识主要取决于政府组织的态度，要提高公众对于城镇化规划的参与意识，政府组织就要进行积极有效的正确引导、教育，并为工作提供畅通的参与渠道。

（二）公众参与城市规划机制不健全

公众参与城镇化规划问题最早缘起于歐美发达国家，是在民主政治高度发展的基础之上建立的。但因我国的历史和政治等原因，我国的城镇化规划进程起步相对较晚，公众参与城镇化规划是伴随着一些现实的社会问题开始被人们关注，在探讨与解决这些相关社会问题时，西方的公众参与等一系列思想和制度就被我国直接套用，并没有形成真正符合我国公众参与城镇化规划的特点。目前，我国对公众参与规划的主体、对象、机构、内容、程序、职责、权利、义务和监督保障等体制缺乏全面的、系统的、有效的法律保障和制度支撑，同时也缺乏有效的机构组织公众参与城镇化规划。

与新中国成立初期相比，现在的公众参与城镇化规划方面已经取得了不错的进展，如城市规划公示制度、城市规划听证制度、政务公开制度、规划局信访接待制度等，这些制度在一定程度上从内容或形式上逐步规范化。然而，许多制度还存在可操作性不强、程序性制度缺失等问题，而且各种制度之间没有形成一种联动效应，也没有形成一种保障公众参与的有效机制，因此，公众参与城镇化规划制度还需要进一步规范和完善。

要保障公众参与城镇化规划过程中的权利，就需要完善公众参与城镇化规划的制度建设，对于参与途径、参与方式、参与主体及参与对象等都要有明确的法律保障，确保公众参与城镇化规划的行为贯穿于规划的各个过程，只有完善公众参与机制，才能确保公众参与城镇化规划的实效性。

（三）公众参与流于形式，有效性不足

我国的公众参与城镇化规划制度起步晚，并且发展历程较短，公众参与城镇化规划仍处于初级阶段，对公众参与规划的对象、机构、内容、程序、职责、权利、义务和监督保障等体制缺乏系统的、全面的、有效的法律保障和制度支撑，政府组织的民主意识不是很高，并且对于公众参与的重视和支持不足，才使我国当前很多公众参与城镇化规划都流于形式，有效性不足。

客观上来说，我国公众参与城镇化规划的制度、法制不健全，对于公众参与的具体方式、程序并没有法律和制度上的保障，参与渠道受限，参与的方式有限，公众参与意识不高，目前的公众参与属于自发的个人行为，没有形成整合的集团力量，对规划决策产生影响非常小，公众参与几乎是出于形式所为。如我国现在很多公众参与城镇化规划中，大多是规划前的民意调查、规划展示、规划听证和规划后的告知等形式，并没有将公众参与纳入城镇化规划的各个阶段，在以上的参与形式中，公众的参与意见很难得到政府的重视和采纳，公众参与形式变成了一种宣传方式。

主观上来说，政府对于公众参与的态度徘徊不定。一方面，政府想要提高公众参与城镇化规划的水平，推动城镇化规划的民主性，树立政府的良好形象，提升政府规划的合法性，但又担心会为公众参与而消费更多的成本与时间，增加了政府的负担。另一方面，政府想推动公众参与的民主形式，但又担心公众的参与会影响到政府的权力。在规划中，政府处于主导地位，公众参与的程度和效果取决于政府对公众参与的态度，而我国的规划制度中缺乏行之有效的监督机制，只能依靠政府的政治素质和责任意识，公众参与很大程度上被形式化了。

四、完善公众参与新型城镇化规划制度

要推动城镇化规划中的公众参与的不断发展和完善，就要对公众参与城镇化规划的对象、内容、范围、程序、方法及监督等逐步规范化，形成制度体系，从而为公众参与提供可靠的引导与依据。

（一）完善公众参与制度，提高参与意识

“将公众参与真正有效的融入到城镇化规划的过程中，使城镇化规划工作由封闭走向开放，由单一的政府行为变为政府与人民互动的民主行为，”[8]一方面，政府必须得转变观念。不管政府是如何认为的，在目前的社会中，公众参与将是社会政治生活中愈来愈重要的部分，影响力也将越来越大。另一方面，政府应当采取积极有效的措施引导公众参与规划，提升公众的参与意识，增强公众对改造家园的主动性和自觉性。增加宣传力度，采取多方式、多层次的宣传，以提高公众参与的积极性；畅通规划信息的渠道，提高公众参与过程的透明度，让公众了解整个规划的目标和过程，给公众参与规划提供全面的信息保障。

（二）完善信息公开与咨询制度

在城镇化规划中，政府及相关部门通过规划公示、规划宣传等方式，让公众全面了解各种规划信息，是推动公众有效参与规划的基础。除此之外，还应建立规划信息的咨询制度，建立由专业人员组成的咨询机构，对公众关心的规划问题进行解答，保障每一位公民对规划信息的知情权，保证规划的公开性。在规划中，由于信息的不对等性，公众很难了解到规划的信息，因此，公众很容易对规划失去兴趣与积极性，从而失去参与的热情；所以，健全规划信息公开与查询制度，使信息渠道畅通，推动规划信息的交流，才能推动公众真正参与到城镇化规划中。

（三）建立规划监督制度

公众参与城镇化规划是通过一种双向沟通的方式来表达自己的意愿，从而影响城镇化规划的过程，这种过程对政府及相关部门起到一定的监督作用。然而现实社会中，公众并没有实际有效的手段来实现监督作作用。建立规划监督制度，设置具有独立性质的专业机构，从而监督政府规划的执行。坚持公平、公正、公开的原则，监督机构可以组织利益相关的公众对城镇化规划执行过程进行调查，使公众清晰掌握规划的执行情况，从而保证规划在执行中正常进行，确保公众参与的实际效果。

（四）设置规划仲裁机构

政府的规划过程中的违规行为和规划中引起的纠纷，公众都有权对相关机构进行申诉。在许多实际的规划个例中，因为缺乏仲裁机构，公众在面对规划违规的行为，通常只能采取一种抗议的形式来引起社会的关注，从而给政府施加一定的压力。由于缺少规划仲裁机构，公众找不到渠道诉说自己对规划的意见，很容易激化公众与政府之间的矛盾，从而影响政府的形象。因此设立相关的规划仲裁机构，让公众对于规划问题能够申诉有地，既可以抑制政府的腐败行为，又可以将公众参与纳入到制度化、法制化的轨道，确保公众参与城市规划的有效性。

要保障公众在规划过程中的参与权利，实现公众参与规划有效性，就需要完善公众参与城镇化规划的制度建设，以法律形式对于参与途径、参与方式、参与主体、参与对象等加以确定，并制定公众参与规划的相关实施细则，确保公众的参与贯穿于规划的各个过程，只有形成公众参与的机制，才能确保公众参与规划的作用和实效性，并最终影响到公众参与城镇化规划的效果。

五、结语

公众参与城镇化规划，实质上就是将城镇化规划建立在规划人员、公众与政府之间不断地相互沟通、协作的基础上，通过这种共同治理的方式寻求城市建设的美好未来。无论对于政治国家，还是对于民主社会，公众参与都是善治的必要条件，没有公民参与就没有民主政治，公众参与的价值及其重要性毋庸置疑，但公众参与是个系统工程，不能一蹴而就，应把握它的内涵，根据外部的实际条件，选择相应的对策，这样才能保证公众参与城镇化规划的决策中发挥出积极的作用。由于我国的政治体制、民主发展程度、城市发展进程与其他国家不同，国外经验不能完全适合我国的国情，因此，需要结合我国的实际情况，不断的研究和探索，逐步完善我國公众参与城镇化规划制度。（作者单位：西北民族大学经济学院）

参考文献：

[1] 田力男.公众参与的探索——青岛市城市总体规划宣传印发的思考[J].城市规划，2000（1）：50-51

[2] 赵民，刘婧.城市规划中“公众参与”的社会诉求与制度保障——厦门市“PX项目”事件引发的讨论[J].城市规划学刊，2010（3）：81-86

[3] 陈炳辉：《参与式民主的现代衰落与复兴》，载《中国社会科学院学院报》2009年4月21日

[4] 王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社，2008年版，第2页

[5] 贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社，2008年版，代序第4页

[6] 蔡定剑：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社，2009年版，第5页

[7] 蔡定剑：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第133页

[8] 张波：《浅析城市规划中的公众参与问题》，载《科技向导》2011年第3期