行业协会内部治理结构运行中存在的问题和解决途径

彭敏

[摘要]行业协会内部治理结构存在制度层面和实际运行的脱节，三个组织的权力层级正好是倒置的，在制度层面，会员大会处于顶层，在实际运行中，秘书处处于顶层。对实际运作层面的分析，我们可以总结出会员大会虚设、理事会弱化和秘书处强权三个主要问题，其中理事会弱化体现在任命制对治理结构具有重大影响、集权式管理、未形成有效协调机制和内部监督虚设四个方面。针对存在的问题，提出了完善内部治理结构的途径，构建以理事会为中心的内部治理机制，重置三个组织的权力层级，以改善存在的问题。

[关键词]内部治理结构；问题分析；解决途径

由于我国多次的行政机构改革，产生了许多由国家机关转型而来的行业协会，这些行业协会作为社会团体中的一种组织结构，存在内部治理结构存在制度层面和实际运行的脱节，三个组织的权力层级正好是倒置的，在制度层面，会员大会处于顶层，在实际运行中，秘书处处于顶层。

通过上表，我们可以总结出C行业协会内部治理结构运行中存在三个主要问题，而这些问题同样存在于多数的转型而来的行业协会中，极具普遍意义。

一、会员大会虚设。

之所以说会员大会虚设，是由于在实际上C行业协会的会员大会在第一届成立后再没有召开过，仅仅是在章程上用最高权力机构这样的描述来表示其存在。会员大会的职权已经全部由理事会和秘书处两个组织所取代。

二、理事会弱化。理事会弱化体现在四个方面，包括：

1、任命制对治理结构产生的重大影响

任命制导致了理事会选举的形式化，使行业协会丧失了对本组织人事的任免权，在一定程度上导致了行业协会的效率低下。任命制带来的另一个重要影响就是密切了行业协会和政府之间的关系，也就是说使行业协会具有了政府背景，有了隶属关系。

2、集权式管理

集权式管理是体现在C行业协会的实际领导层控制了整个决策过程，理事会成员对于决议事项采取默许态度。因此在决策机制上，导致了理事会的形式化和实质性的强权化管理。

3、未形成有效协调机制

之所以说行业协会未形成有效协调机制，是因为从组织内部看理事会议召开的周期过长，理事会成员面对面的机会很少，而且从理事会内部的协调过程看，简单操作，所有需要协调的事项在会前取得了一致，在会上仅仅是表决而已，理事会内部真正时常进行沟通的是理事长和秘书长。

4、内部监督虚设

内部监督虚设是由于内部监督机制极为弱化，因为相关规定所起的引导作用，行业协会中普遍没有设置监事会这样的内部监督机构，也没有英美法系国家的独立董事，而是由理事会行使监督职责。但名义上的理事会召开的不确定性、其成员的放任性、决策的形式性，最终导致了监督机制的无效性，实际掌权的理事会对自身的监督是无效的监督。

三、秘书处强权。

在行业协会理事会中起决定性作用的是行业协会的领导层，而非理事会这一機构。这主要是由于行业协会领导层和理事会成员双方对于自身地位的认识并认可造成的，理事会成员并不认为其自身是行业协会管理层的一份子，而自认为是被管理者，行业协会领导层认为所有会员单位都是其提供服务的对象，即便是理事会成员也不例外。C行业协会秘书处某部门负责人的一句戏言映证了其对自身地位认识：“在领导面前是专家，在专家面前是领导”。这一认识不仅得到了理事会成员的认可，在其他会员单位或非会员单位中，也达成了如此的共识，而这一共识的来源则是行业协会与政府机构的密切关联，其初期挂靠单位时的领导人，一般皆有主管单位的有关部门官员直接担任自不待说，即便之后取得社团法人资格后，其领导人的产生也基本由主管单位领导说了算，大都安排那些离退休的或机构改革分流出来的干部走马上任。[1]

从会员单位的角度来看，很多企业非常看重行业协会政府方面的背景，他们把协会秘书处作为与政府联系的纽带，只有背景强大的协会对他们而言才有巨大的价值。

从政府机构的角度来看，行业协会和企业的密切关系，对企业和行业的熟知程度，对业内数据的掌握程度都是其所需要的。

由此可以看出，不论是从会员角度、理事会成员角度，还是从政府角度，所达成的共识是秘书处已经取代了理事会的地位，成为强权者，也就是实际的行业协会的代表。

对一个非营利组织的治理来说最重要的是，须考虑该组织在社会中行使职能和运作的有效性。[2]非营利组织的有效治理依托于合理的组织结构和决策机制的设立。一个非营利组织如要治理得好，应在非营利组织内建立和维持适当的治理结构与决策程序。非营利组织应根据实现自己使命需要去设置组织机制，如确立组织内的选举程序，确立理事会的组成和运作程序等。[3]针对以上存在的问题，借鉴国外行业的经验，我认为完善内部治理结构的途径应包括如下内容。

一、实现理事会治理机制

从中国非营利组织的发展方向看，逐步在实质上采用和健全理事会治理机制势在必行。这是保障中国非营利组织健康发展并逐步成长为一个正常的独立的社会部门的必要条件。[4]这一治理机制同样适用于行业协会，恢复理事会的应有地位，使其发展的更为健全。

要成为一个健全的理事会，必须解决任命制的巨大影响，如果行业协会仍维持业务主管单位任命的方式，则无法实现理事会成员对行业协会的热衷，亦无法实现理事会的职能，因为任命的领导和一般理事会成员所处的地位本就不平等。综观一些先进行业协会，可以看到，他们具有如下共同的特征：健全的民主组织制度、严谨的布局结构、有效的机制运行、政府的支持、经济来源的稳定和人才制度的完善。[5]

董事会（理事会）成员应以“组织之名”为最终责任，致力于公益服务，履行义务，并向所有的组织支持者负责。[6]在决策上也应以组织之名，发挥集体智慧，改变集权制管理方式，借鉴民主集中制的做法，则能兼顾民主和效率。强大的理事会治理并非意味着对内和对外协调机制的削弱，相反，而是要建立更加密切的协调机制，一个成功运作的董事会（理事会）是一个为组织利益而运作的董事会（理事会）。如果董事会（理事会）能获得充分的信息和激励，它确实会如此。[7]也只有这样，理事会才能充分发挥监督作用。为了实现以上的改变，更改理事会召开频率和规模是最为现实的途径，对C行业协会而言，并非所有的理事会成员都参加会议就能实现理事会职权，成为健全的理事会，不仅不能如此，如此的期许正是障碍，以副理事长级别的单位为决策团体，大量增加会议频率才能从根本上解决问题。只有这样，行业协会的理事会成员才能体会到“霍桑效应”——变化其乐无穷，关注令人满足！[8]

二、秘书处发挥执行功能

在很多组织中的实际运行中，理事长充当的是理事长兼执行长的角色，而正式制度规定的执行长（秘书长）则成为副执行长或更低层次的执行人员。在这种运行模式下，理事会与执行层之间的委托-代理问题就不存在了，因为理事会本身就是执行层，理事长同时也是执行长，战略制定者也是执行和实施者。[9]而在C行业协会恰恰相反，秘书长不仅仅是执行者，更多时候也充当了决策者的角色，使秘书处的功能不仅仅限于执行层面，恰是这点限制了理事会决策功能的发挥。

理事会职能的加强，同时就意味着秘书处职能的削弱，从大体上看，取消秘书处在决策层面的职能，强化其在执行上的功能，通过功能上的转变，从而改变会员对秘书处地位的看法，使其回归到理事会下属，从属于理事会。这一转变的根本在于秘书处运作资金来源的改变，当秘书处不再需要为“生存”从多方筹措资金，会费成为秘书处运作的主要来源或唯一来源，足以支撑其正常运作并为会员提供各项服务内容时，秘书处就脱离了独立运作的状态，在经济上与会员的关系则更为紧密，这样会员的地位则会相应提升，同样，理事会成员作为会费的重要提供者，所表达的意愿就更受重视，也更易于表达意愿，这样的话秘书处则回归了公益性、服务性的角色。

三、发挥会员大会的实际作用

协会内部治理结构充分体现民主，这是防止协会偏离办会宗旨的主要机制。各国有关协会的立法都贯彻一个原则，协会是公民民主自治组织，协会管理的主要依据就是成员共同达成的契约—协会章程，而政府无须对协会目的、结构设置、财产处置、会费标准等进行统一规定，而是明确规定会员代表大会作为协会最高权力机关的地位及其权限，即协会必须依据会员大会或会员代表会议通过的协会章程办事，董事会或主席团只是受会员委托，不能超越权限或违反民主多数议决的原则。[10]

但是对于会员大会来说，目前所具有的仅仅是书面规定的最高权力机构这一地位，在日常中，并没有发挥出最高权力机构的作用，仅是虚设的架构。无论从行业协会内部的运作还是从行业协会外部的环境来看，会员大会都无法實现章程上所赋予的职权，因此，把最高权力机构这一地位交由理事会，使会员大会的位置处于理事会和秘书处之下，更符合现实状况。对于有意向在行业协会发挥更大作用的会员单位，可以利用申请机制，成为理事会成员，进一步加强自身的话语权。

通过对完善内部治理结构的途径的分析来看，作者认为会员大会、理事会和秘书处这三个组织的权力层级应既不同于书面的正式规定，也不同于目前实际运作，建议将理事会置于权力层级的顶端，中间由秘书处作为执行机构，底部由会员大会作为支撑。

参考文献

[1]翟鸿祥主编：《行业协会发展理论与实践》，经济科学出版社2003年版，第99-100页。

[2]Tanton， R. 1996. Governance & Acountability in NGOs. In Beyond the Magic Bullet. Edited by Edwards， Michael & David Hulme. Kumarian press， Inc. USA.

[3]赵黎青：《组织治理（governance）与中国非营利组织建设》，第2页。中国社会学网 > 学术讨论第十期，《慈善与社会公益》http：//www.sociology.cass.cn/shxw/xstl/default.htm。

[4]马迎贤：《非营利组织理事会：一个资源依赖视角的解释》，载《经济社会体制比较（双月刊）》2005年第4期，第86页。

[5]毛俊华、林听《行业协会法制建设和内部治理结构》，载《上海市经济管理干部学院学报》，2007年5月第5卷第3期。

[6]Kenneth N. Dayton， “Define Your Roles，” Foundation News， 26 （May/June 1985）： 69.

[7]阿尔文.H.赖斯著，潘若琳 赵家珍译，江明修审定《非营利创新管理》，北京大学出版社2007年版，第74页。

[8][美]W.Richard Scott著，黄洋、李霞、申薇、席侃译《组织理论》，华夏出版社2002年版，第57页。

[9]转引自田凯：《中国非营利组织治理结构的演变》，载高丙中、袁瑞军主编《中国公民社会发展蓝皮书》，北京大学出版社2008年版。

[10]吴兰：《我国行业协会的运作管理研究》，江苏大学，2006年，企业管理硕士论文，第19页。