大型自然灾害应对中政府与社会组织的合作

【摘要】近年来的救灾有一个明显的变化，就是社会组织越来越多地参与到抗震救灾和灾后重建中。而在这个过程中，不可避免的问题就是社会组织与政府进行合作和配合。目前，在大型自然灾害状态下，政府与社会组织的合作面临合法性、制度性等障碍，因此必须采取相关措施，完善政府与社会组织合作的保障机制。

【关键词】政府 社会组织 合作 保障机制

近年来，在救灾中有一个明显的变化，那就是社会组织越来越多地参与到抗震救灾和灾后重建中。而在社会组织参与救灾的过程中，一个不可避免的问题就是与政府进行合作和配合。当大型自然灾害发生时，尽管政府是救灾的绝对主力，但由于事发突然，时间紧、任务重，也需要与民间力量尤其是社会组织合作。因此，政府与社会组织合作救灾成为必然选择。目前，在大型自然灾害状态下，政府与社会组织的合作面临合法性、制度性、能力性和公信力等方面的障碍，必须采取相关措施，完善政府与社会组织合作的保障机制。

政府与社会组织合作的合法性保障机制

合法性可以分为法律合法性和政治合法性两大类。所谓法律合法性是指基于现行法律法规对社会组织及其活动的承认而获得的合法性。所谓政治合法性是指基于国家政治体制和制度，尤其是政府以及执政党对社会组织及其活动的承认而获得的合法性。

政府与社会组织合作的法律合法性保障。在目前的救灾法规体系中，对社会组织参与救灾有一些明确的规定。但总的来说，在现行各级各类救灾法律法规或者制度安排中，关于社会组织参与救灾的相关规定基本上是宏观层面的原则性、笼统性规定，还缺乏详细而具体的、具有可操作性的规定，也没有形成相应的参与机制和工作制度，导致救灾过程中社会组织比较缺乏正式的、制度化的参与渠道。在汶川地震救灾过程中，社会组织参与热情非常高，但却遇到了诸多由于法律法规规定过于原则而导致的体制性障碍，不仅制约了社会组织作用的充分发挥，也直接影响到抗震救灾的效率和效果。

在我国现有的救灾组织架构中，国家减灾委员会是国家最高级别的自然灾害救助应急综合协调机构，减灾委主任由国务院副总理担任，其成员由民政部等国务院部门，以及武警部队和中国红十字总会等34个成员单位组成。从成员构成来看，政府也考虑到了社会组织的参与。但是，只有中国红十字总会一家机构，其他民间组织和志愿者并没有被纳入到救灾管理的体制之内。从实际情况来看，只有中国红十字会系统和中华慈善会系统有正式参与渠道，其他社会组织缺乏参与救灾的正式的法律地位，因此大多数社会组织只能通过私人关系参与，甚至无序参与，所起的作用无疑大受影响。

因此，应以立法或授权的形式明确大型自然灾害发生时政府与社会组织的权利义务范围与相应责任，尤其是要明确社会组织的主体地位、角色、作用和相应责任，在法律法规上对社会组织参与救灾进行规范和保障。这不但可以充分发挥社会组织在灾害救助中的积极作用，还有利于政府依法有效引导社会组织参与救灾，从而使政府与社会组织在灾害救助中能够相互取长补短。这就既要强调政府在灾害救助中起主导作用，又要尊重社会组织的民间特质，保障自主救灾，以充分发挥其在灾害救助中作为政府补充的独特作用。

政府与社会组织合作的政治合法性保障。在中国，出于种种考虑，政府对社会组织的发展是有所顾虑和限制的。反过来，社会组织对政府也有所顾忌。在汶川地震之初，大量社会组织之所以能在第一时间进入灾区开展服务，不是因为政府信任社会组织而允许其进入，而是因为政府面临突然而巨大的灾情分身乏术，无暇顾及。特别是在灾害刚发生时，政府也需要这些外力共济灾民，其态度是乐观其成，直到有精力应付这些额外事务为止。紧急救援以后，维护稳定成为地方政府的头等大事，难以控制的外来机构和人员成为潜在的不稳定诱因之一。政府由于对外来的社会组织不像本地组织那样熟悉，没有足够的把握加强对其的管理。而参与救灾和恢复重建的这些社会组织没有到当地民政部门或工商部门注册，取得合法身份，这导致许多社会组织的社会活动常感到缺乏生存空间。调研发现，部分由于某些地方政府官员的不作为，部分由于社会组织或其他机构的不规范甚至违法行为，以及政府职能和社会组织服务边界的模糊，多方面因素的叠加导致了政府与社会组织之间的合作不畅，相互都没有充分信任①。

灾区政府从维护灾区社会秩序的角度出发，对进入灾区的社会组织及其开展的一些活动进行限制，甚至有的地方政府宣布一些社会组织 “不受欢迎”，直至取缔和驱逐社会组织。因此，政府与社会组织能在多大程度上合作取决于政府与社会组织相互信任的状况。政府和社会组织的合作及良性互动并非不可能，前提是双方都要转变心态，积极寻求友好合作的途径。政府首先要有一个开放的心态，充分认识到社会组织在救灾中的独特作用，这样才可能达成真正的合作。政府要认识到，政府既不是全能的，也不是无限责任的，在救灾的过程中有必要与社会组织进行合作。同时，处于民间层面的社会组织也应尝试改善与政府的关系，直至建立一种良性互动的关系。社会组织与政府合作中，两者事实上并不平等。在此情况下，社会组织应主动处理好与政府的关系，对政府产生积极影响，让政府成为有效地实现组织目标的积极因素。为此，社会组织应找准自己的定位，关键是配合政府开展救援，而不是单独行动。

政府与社会组织合作的制度性保障

要想建立政府与社会组织在大型自然灾害状态下的合作关系并建立长效机制，关键是要从制度层面为政府社会组织合作提供保障。而社会组织在灾后重建中能起多大作用，关键也在于制度化建設。

设立专门的社会组织管理服务机构。灾区政府应在救灾体系中建立专门的社会组织管理服务的机构。这既有利于政府随时掌握社会组织的动态，也有利于社会组织及时了解政府的意图和工作安排以及救灾动态，更好地配合救灾工作。汶川地震后四川绵竹市政府和一些社会组织联合成立的社会资源协调平台②和芦山地震后四川成立的社会管理服务组均是很好的做法。

特别值得一提的是，芦山地震后，四川省在省、市、县三个层面抗震救灾指挥部成立了社会管理服务组，从而将社会组织有效地纳入到抗震救灾工作体系中。社会管理服务组又在雅安市和各县（区）建立了“社会组织和志愿者服务中心”作为工作载体。这种以社会管理服务组及社会组织和志愿者服务中心为代表的创新型的灾害救援社会管理服务机制，有效地解决了党委、政府体系的抗震救灾指挥机构与参与抗震救灾的社会组织和志愿者之间的协同问题，同时将社会组织和志愿者依法、有序、有效纳入抗震救灾整体工作体系之中，实现了原有相关行政机制所未能实现的对社会组织和志愿者参与救灾工作的有效服务和管理。③因此，可借鉴四川绵竹市成立社会资源协调平台和芦山地震后四川成立社会管理服务组的做法，在抗震救灾指挥部下设立社会组织管理和服务机构统一管理并服务到灾区开展服务的社会组织，搭建交流平台，制定服务规范，以充分地发挥社会组织的补充作用。

创新社会组织登记管理制度，实行登记制与备案制相结合。众所周知，我国社会组织实行“双重分层管理体制”，社会组织由管理机关和业务主管部门共同进行管理。民政部门主要进行登记管理、监督管理，业务主管部门主要进行业务指导。鉴于大型自然灾害状态发生时救灾任务突发而紧迫，可对其登记管理进行临时变通处理，符合登记条件的进行登记，暂时不具备登记条件的而又能信任的，同时又具备开展工作所需条件并能在一定程度上满足灾区群众需求的社会组织进行备案，赋予其一个合法的临时身份。这样既可以为社会组织参与救灾提供方便，同时又可以进行有效监管④。

建立经费保障机制。资金是社会组织参与救灾首要的资源。社会组织到灾区提供服务是临时的、短期的，不可能通过收费收益来获得收入。在这样的情况下，政府通过财政支持和税收优惠对社会组织进行经费支持就显得尤为重要。中央、省政府安排的灾后重建资金和对口援建省市提供的重建资金，应将社会组织的经费列入预算，使其在资金上有保障。同时，政府可按照“政府承担、合同管理、评估考核”的方式，将部分资金用于购买社会组织的社会服务。同时，在税收方面也应实行税收全免政策。

政府与社会组织合作的能力性保障

政府与社会组织合作的基本前提是社会组织具有相应的能力。由于我国大多数社会组织没有救灾的经验，亟需加强社会组织在资源动员能力、协调整合能力、项目管理能力等方面的能力建设，使其在资金筹集、项目设计、项目运作以及项目后期评估方面，了解服务对象需求，从而能够有力、有序、有效地参与灾后重建进程。

完善自身治理结构。良好的治理结构和治理机制是保证社会组织健康发展的必备条件。从汶川地震和芦山地震看，参与救灾的社会组织都是最近几年甚至地震发生后才成立的，规模普遍偏小，自身治理机构不完善，导致内部治理能力较低。因此，应充分发挥章程的指导性作用，根据章程建立功能完备、权责明晰、高效运行、有效制衡的治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和内设机构各自的功能和作用，健全议事、选举、机构、项目、财务和人事等有关制度，提高组织治理水平⑤，从而改变一些社会组织存在的一个人说了算的状况和运行随意性大的情况。

提高筹资能力。据调查，参与救灾的社会组织普遍存在经费压力，收入来源单一，救灾活动又决定了其几乎不可能从事经营活动，严重影响了社会组织的救灾效果⑥。因此，要大力提高社会组织的筹资能力。首先，社会组织应积极寻求资金来源的多元化。既要积极争取具有爱心的企业和公民捐赠，又要积极向各类具有救灾性质的基金会申请，还要积极争取政府财政资助或者政府购买服务。其次，应具有很好的项目策划能力。是否能够争取资金，关键在于设计的服务项目是否能够满足灾区需求，是否具有可操作性和可行性以及一定的创新性。最后，社会组织要争取更多的救灾资金，最根本还是要努力提高工作水平和服务质量，形成具有良好社会认知度的服务品牌，扩大社会影响力，以争取社会各界的信任和支持。

增强救灾能力。由于社会组织规模较小，经验总结不够，没有一套行之有效的救灾理论和模式。缺乏本土化的救灾理论指导的境地，导致其灾害救助的能力远远不能满足灾区需求。要在借鉴国外先进经验的同时，与本土实践有机地结合起来，形成符合我国国情的救灾理论和方法。对社会组织成员要进行专业培训，使其掌握相关的理论、知识和技能，同时要积极地对本组织的工作进行总结和理论提升，以提高社会组织应对灾害危机的能力。同时，平时要大力发展志愿者，并对其进行紧急救助的特殊培训。灾害发生后，志愿者根据社会组织的安排前往灾区救灾而不是自行前往，这样既能保证救灾的专业性，又能保证救灾的有序性。

政府与社会组织合作的公信力保障

从某种程度上讲，社会公信力是社会组织生存和发展的社会基础。实践证明，社会公信力发展不仅关系到社会组织获取社会资源的数量，也关系到它能否成为政府在救灾合作中的真正伙伴。一般而言，社会组织从事的是社会的公益和慈善活动，所接受的各种资源主要来自于爱心和捐赠，因此财务支出应该对社会工作，做到透明化。由于救灾的特殊性，其财物的公开要求就更高。然而据调查，到灾区开展服务的社会组织公开透明的得分不高，其中有一半选择自行分配筹集的救灾款物，这其中大多数又只是在内部披露信息，这就给社会组织公信力留下疑问。灾区出现的极个别私吞捐款的行为更是加剧了这种怀疑⑦。而在相关调查中，问卷填写者对于社会组织的建议主要集中在组织的公信力和善款使用应当透明等方面。⑧可见，救灾时社会组织公信度不足已经成为制约其发挥社会效能的一个重要因素。因此应健全内部自律机制，提高社会公信力。

社会组织建立公开透明的运行机制。社会组织需要建立以“诚信”为核心的信息披露、报告和失信惩罚制度，尤其是建立财务的公开制度和监督制度，包括资金预算制度、财务审批制度、社会捐赠公示制度等等，使社会组织的运作更加公开、透明。只有真正做到财务规范透明，信息公开，“让诚信成为善款的保护神”，才能得到政府和民众的认可，从而建立社会组织与社会各界之间的信任关系⑨。

政府加强监管。社会组织要定期向政府报告工作，政府也要密切关注社会组织的动态，随时了解其工作状态。当然，政府在监管的同时，也要注意尊重和保障社会组织的自主性，而不是把社会组织变成政府的依附和附属品，以充分发挥其在灾害救助中的作用。

引入第三方评估。引入第三方社会评估机制，实现监督管理社会化。聘请相对独立的第三方评估机构，定期不定期对社会组织进行评估，并将结果对外公开发布，以增强社会组织的社会公信度，改善其公众形象。

（作者为北京大学政府管理学院政治学理论专业博士研究生、西南財经大学社会工作发展研究中心副教授；本文系2010年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“大型自然灾害状态下政府与社会组织合作关系研究—以汶川大地震为例”的阶段性研究成果，项目编号：10YJC810007）

【注释】

①⑥⑧边慧敏，韦克难，邓湘树等：“关于抗震救灾和灾后恢复重建中社会工作服务情况的调查报告—基于非营利组织提供的社会工作服务”，2009年度民政部社会工作人才队伍建设与志愿者队伍建设招标课题研究报告。

②边慧敏等：《灾害应对中的社会管理创新—绵竹市灾后援助社会资源协调平台项目的探索》，人民日报出版社，2011年。

③四川省芦山地震抗震救灾指挥部社会管理服务组、北京师范大学社会发展与公共政策学院：“芦山地震抗震救灾社会管理服务机制研究报告”，2013年10月。

④海丽：“治理视野下的政府与非营利组织合作关系”，载《学会》，2009年第10期。

⑤甘肃省民政厅课题组：“社会组织与政府关系模式研究”，《甘肃社会科学》，2009年第5期。

⑦顾然：“抗震救灾，志愿者潮涌潮退”，《新文化报》，2009年5月9日。

⑨崔恒展，高灵敏：“非营利组织与社会公正”，《山东社会科学》，2005年第9期。

责编/张蕾