促进陇药产业发展的政策支持体系构建

2014-05-29王海燕

人民论坛 2014年11期

王海燕

【摘要】作为甘肃的支柱产业，“陇药”对甘肃经济社会发展的拉动作用正在不断显现。如何通过进一步完善政策体系，优化其发展的制度环境，促进该产业实现又好又快的发展，仍是一个亟需破解的课题。文章从分析陇药产业发展现状入手，探讨产业发展与政策支持体系之间的关联性，并从政策支持体系建设视角，就推动陇药产业健康快速发展提出了构想。

【关键词】陇药发展政策体系政策支持构建

当前陇药产业发展面临的政策困局

陇药产业发展与政策支持。作为一种重要的经济举措或相关制度安排，产业政策的制定和实施无疑是当代多数国家在宏观层面对经济活动进行调节和管理的一个重要内容。耐人寻味的是，迄今为止学术界对于产业政策的含义还缺乏通论，目前有代表性的观点主要有四类：一是认为产业政策是有关产业发展的相关政策的总和；二是认为产业政策是政府为了弥补市场机制的缺陷而就某一产业发展而制定和实施的各种政策；三是认为产业政策是政府为了加强本国某类产品国际竞争力而采取的举措；四是认为“产业政策是国家设计的有关产业发展、产业结构演变的系列政策目标及政策措施的总和”①。尽管各种观点的表述各有侧重，但都强调产业政策的两个特性：一是产业政策是关于产业发展的各类政策的综合，是一个政策体系；二是产业政策的目标就是为了克服产业发展自身局限和不足，以期通过为产业发展创造良好的环境和条件，提升产业竞争力和促进产业健康发展。因此可以说一个产业发展的好坏，与相关产业政策关系密切，一个产业健康发展通常都离不开产业政策的有力支持。值得注意的是，在一个产业发展的初期或未成熟时期，通过产业政策的制定与实施来促进和推动该产业的发展尤为重要。

隴药产业的政策支持体系构建属于区域产业发展政策的范畴，是省级中观层面的政府就陇药产业培育、结构优化、竞争力提升等促进其发展的系列对策和举措，即通过构建完善的陇药产业政策支持体系，优化陇药产业发展的制度环境，为陇药产业的发展创造各种便利条件和提供各种支持（如资金、技术、人才、运行条件等），纠正陇药产业发展过程中可能发生的各种市场失灵，以促进陇药产业又好又快发展。

陇药产业的概念明晰。作为一项产业的“陇药”，至今缺乏明确的定义。纵观相关“陇药”的论述，其概念似乎范围很广，基本涵盖了从甘肃地域的中药材种植，到遍及全国各地的中药材在甘的储运、交易，再到相应的药材初加工、深加工、精加工直至甘肃境内各类医药产品、新型生物制药的研发、生产、营销、品牌运作等诸多内容。基于此，本文试图给“陇药”确定一个较为清晰的轮廓，即“陇药”是指以甘肃中药材、中医药产业为核心包括新型生物制药业在内的具有鲜明甘肃地域特点的医药产业链。由于该产业链的前端涉及药源、种植，产业链后端则是体现环保和高附加值的新兴制药技术，自然成为甘肃实现“转型跨越”式发展的重要抓手之一。

陇药产业发展的政策困局。统计资料显示，截至“2011年底，仅甘肃陇药种植面积即达到250万亩，陇药加工业年加工总量达到8.5万吨，年加工产值达10亿元以上”②。与此同时，大部分陇药企业仍以初级产品供应市场，加工程度低，处于低水平、低效益和重复生产状态，附加值不高。主要表现为：一是陇药产业经济总量小。“2010年全省规模以上医药工业总产值50.42亿元，仅为同期全国医药工业总产值的0.56%；规模以上医药企业工业增加值仅占全省规模以上工业增加值的1.27%，规模以上医药企业的销售收入平均不到7000万元，只有43.58亿元，平均每户企业拥有资产也只有1.36亿元”③。二是缺乏大型龙头企业带动。在我国医药行业中，“甘肃进入前100强的医药企业只有兰州生物制品研究所一家，其资产排45位，销售收入排87位，利润排25位”④。与国内一些大型制药企业单个品种年销售额过10亿元的情形对比，陇药产业还没有形成由大型强势核心企业带动的优势产业群，产业规模还不能与资源优势相匹配，以本地中药材资源为原料的深加工产品种类少，“全省中药材初级加工量与制药企业使用量只占中药材总产量的26%，其中工业用量仅占5%左右”⑤。

尽管目前陇药作为甘肃省支柱产业的角色不断凸显，但从中也不难看到陇药产业的粗放经营、低端发展、附加值低以及竞争力弱等问题并没有得到根本扭转，这些问题不仅影响着陇药产业的可持续发展，更是甘肃陇药产业走向现代化和国际化的制约瓶颈。究其原因，陇药产业发展缺乏相应的政策体系支持是一个突出问题。表现在：

第一，在质量安全和标准化生产方面缺乏相应的政策规制、指导。由于缺乏相应政策的规制、指导和激励，以药材种植为例，到目前为止，多数药材种植仍然以千家万户的传统分散种植为主，其种子种苗也以农户自繁自育为主，科学化、规范化的GAP（Good Agriculture Practice）种植方式推广进展缓慢，无公害标准化生产技术普及率不高。再加上农药、化肥和一些激素类产品的过量使用，不仅破坏了土壤结构，还加重了微生物和化学的污染，导致一些特色陇药药材品质下降，使用的安全性遭受质疑。

第二，市场流通体系的健全和监管方面政策缺乏体系化和有效整合。陇药质量检控和市场监管方面的相关政策零散，令出多门，未形成有效整合，使得产品的市场准入要么缺乏严格的药用品质检测和安全指标控制标准，要么对产品的有效成分含量要求、农药和重金属残留、二氧化硫二次污染等问题失之过宽，形同虚设。此外，对陇药市场的无序竞争更是缺乏有力的政策监管和实际效果，药材、药品良莠不齐，掺杂使假、以次充好等现象屡禁不止，不仅让陇药的价格机制常常发生扭曲，同时也使得陇药参与国内、国际市场竞争能力受到限制。

第三，科技投入、人力资源开发和成果转化方面缺乏相应的政策体系支持、引领。与近年来国家和甘肃省对农业大幅增加的投入相比，政府对陇药生产和研发的科技投入十分有限。虽然中药材种植发展方面每年省级农口部门有5000万元的投入，但是其中直接投入陇药企业发展的不多，政策性资金投入不足⑥。在陇药企业中，除了像兰州佛慈制药厂、奇正藏药公司、独一味药业等为数不多的几家企业有相对畅通的融资渠道和融资平台外，其他大部分中小企业受规模和融资条件的限制，获得政策性资金支持的能力严重不足。由于激励、引领政策乏力，专业从事中药材栽培、育种、加工和技术推广以及相关新药研制和医疗器械开发的各种人才缺口很大，使得陇药产业转化增值能力十分孱弱，无力助推产业层次和水平的提升。

第四，在促进陇药的品牌培育与建设方面政策阙如。由于陇药企业普遍规模小，多数企业集中于增值率低和粗加工领域，且初加工量不足总产量的30%，因此在产业化进程中，陇药整体还处于低端发展阶段，相关产品的品牌运作更是缺乏现实基础，品牌建设滞后于产业发展的要求。在市场份额扩大和营销策略上，模式、手段单一，理念、策略滞后，形成较大影响力的品牌很少，产品品种相对传统，销售区域相对狭窄，亟需出台相关政策支持陇药产业加大品牌培育、品牌推介、品牌提升的力度，尤其是在如何将一些地域性特色鲜明的名牌药源转化为陇药的品牌优势方面，更是需要相关政策的大力支持。

促进陇药产业发展的政策支持体系构建和完善

构建陇药产业的财税政策支持体系。财税政策支持体系是陇药产业发展最直接也是最有效的支持。⑦政府应当增加除國债以外的陇药产业的一般预算支出投入，并根据陇药产业发展状况提供财政补贴，通过影响陇药产业相对价格结构，以改变陇药产业发展中资源配置结构、供给结构和需求结构；还可通过设立陇药发展的专项资金以及税收优惠政策，支持陇药的科研、推广、应用和产业化⑧。此外，政府也要利用采购政策，将与陇药产业相关的产品和服务纳入采购范围中，以政府购买方式培育陇药市场。

构建陇药产业的金融政策支持体系。加大政策引导力度，建立和完善陇药产业多层次资本市场，满足处于不同发展阶段陇药企业的资金需求⑨；健全陇药产业发展融资政策体系，为陇药企业提供多元化融资渠道，提高资本积累和利用率；建立银行与陇药产业联系与协作机制，鼓励有条件的商业银行设立专门服务于陇药产业的部门或机构和专项信贷产品，为陇药产业发展营造良好金融环境。

构建陇药产业发展的投资政策体系。按照“谁投资，谁受益；谁决策，谁承担风险”的原则，大力培育和吸引不同投资或运营主体，突出陇药企业的投资主体地位，引导各类资本流向陇药产业，构造以陇药企业为核心的市场投资体系⑩。进一步界定政策投资的内容与范围，建立投资监管机制，提升政策性投资效用。

构建完善的陇药产业市场监管政策体系。要建立健全陇药生产、流通的标准体系，完善市场准入标准、陇药安全标准体系、陇药品质认证体系和质量监控体系等。健全陇药市场监控政策体系，注重保护陇药知识产权，塑造陇药良好品牌，建立起市场良性运行体系。

构建支撑陇药产业发展的科技政策体系。以增强陇药企业自主创新能力为目标，着力破解阻碍科技生产力发展的体制机制障碍，激发陇药企业科技创新活力，抢占陇药产业持久发展的主动权。制定促进陇药基础理论和应用科技系统性、前瞻性研究的科技政策，抢占科技制高点。

构建有利于陇药产业发展的人才支持政策体系。鼓励并支持陇药企业与高校和科研机构加强合作，联合培养陇药产业应用型、创新性和战略性人才，以项目开发、学科建设等为载体，引导高校和科研院所的人才投身陇药产业第一线；应设立专项资金引进高端人才，特别是高层次创新型人才和创新团队；优化人才激励政策，健全人才使用、考核和评价机制，将陇药科技创新与人才引进、培养有机结合起来，提升陇药产业的整体科技实力。

构建陇药产业发展信息化的政策支持体系。建立规范和健全各级网络信息平台的政策体系，建成以现代物联网为主要载体的集生产、加工、营销、物流等一体的数字信息网络，构建有利于适应现代市场需求的信息平台，提高陇药流通效率，促进其现代化、国际化。

陇药产业政策支持体系构建重在实现政策集成

陇药产业政策支持体系的政策集成是指对解决陇药产业发展问题、调整陇药产业内在各要素关系的诸多政策有选择性、针对性地在相应兼容度的基础上进行汇集，进而形成产业政策集群。它不是各种相关政策简单的堆砌，或者累加，而是根据陇药产业发展的实际需要不断地优选、完善与组合，使陇药的“产业政策体系长期处于高效运行状态”。因此，构建全面的陇药产业发展政策支持体系，必须要注意解决好政策的集成问题。尽管陇药产业发展离不开各类政策体系支持，但是如果没有有效的政策集成，解决好各类陇药产业支持政策的整合与协调，就无法形成合力，真正发挥政策体系对陇药产业的支持和推动作用。所以在构建促进陇药产业发展的政策支持体系过程中，核心就是要使“各政策之间不再是相互之间只有平行关系的平面结构，而应是具有主次关系的立体结构”，从而形成相互联系、关联协调、整体有序的有机政策组合体系，实现各类支持陇药产业发展政策的整体合力。

以设立陇药发展的专项基金为纽带，促进财税、金融、投资等政策的集成。政府可以根据陇药产业的不同企业、不同领域、不同发展阶段，将设立陇药产业发展的专项基金与稳定的财政投入增长机制、银行贷款贴息、税收优惠等举措有机整合，加速财税、金融、投资政策的集成，重点支持、扶持甘肃省优势陇药企业开展关键技术项目改造与新药、新技术研发、陇药物流体系和GAP基地建设、陇药优势产品二次开发、知名品牌打造等。支持陇药产业园区建设，搭建陇药产业发展平台。支持符合国家有关规定的陇药品种加大进入国家医保目录的比例，鼓励省内医疗机构优先采购和使用地产药品，扩大陇药品种在省内的市场范围。

以科技、人力资源、信息化和市场调控等多个政策的集成，促进陇药产业协同创新体系建设。一是进一步做大陇药产业规模。加大对甘肃现有大型陇药企业的扶持力度，将兰州佛慈、奇正藏药等知名厂商打造成国内外医药市场上具有强大竞争力和影响力的陇药龙头企业。二是以龙头企业为依托，积极探索新的合作模式。以资本和科技为纽带，促进企业间在技术研发、生产加工、仓储物流、产品营销方面的深度联合与协作，建立开放型产业协同创新体系。三是理顺市场监管体制。破除地方保护主义和各种部门利益的羁绊，充分释放“资本、信息、技术”等创新要素活力，通过引导各类生产要素的集聚，推进陇药企业布局优化、产业链有序延伸和特色产品结构生成，推动陇药产业区域集聚和集群化发展。四是实现陇药产业创新资源和要素的有效汇聚。突破各种人为的分割和阻碍协同的壁垒，以互惠互利、实现资源共享和协作共赢为目标，建立陇药产业发展的长效激励机制，促进利益关联方间的紧密合作，打造资源汇聚和信息共享平台。采取政府引导，企业为主体，科研机构积极参与的方式，推进省内医药企业组建陇药产业联盟以及对应的陇药产业供应链联盟。同时通过实施积极的陇药人才政策战略，鼓励省内各高等院校、职业技术院校创新有利于陇药产业发展的人才成长模式和培养路径，引进和培养陇药产业发展急需的各类技术、管理、营销等方面的高层次人才，形成陇药产业的核心竞争力，实现陇药产业跨越式发展。

（作者单位：天津大学管理学院）

【注释】

①张泽一：“产业政策的影响因素及其作用机制”，《生产力研究》，2009年第10期，第102～106页。

②中国商情网：“2012-2016年甘肃省中药材市场调查与投资咨询报告”，http：//www.askci.com.

③④⑤《甘肃省“十二五”陇药产业发展规划》，甘政办发〔2011〕181号。

⑥李沛文，何水清，付怀明：“发挥比较优势，培育壮大富民产业—对定西陇西县中药材产业发展的调研”，《发展》，2013年第8期，第56～58页。

⑦沈超：“支持战略性新兴产业发展的政策体系构建”，《南方论刊》，2011年第12期，第11～13页。

⑧黄先海，陈勇：“论功能性产业政策—从WTO绿箱政策看我国的产业政策取向”，《浙江社会科学》，2003年第2期，第68～71页。

⑨许和木：“福建省医药产业发展若干问题研究”，《福建论坛》，2011年第7期，第34～37页。

⑩沈超：“培育与发展广东战略性新兴产业的政策体系构建”，《广东科技》，2012年第4期，第72～75页。

罗中华，云立新等：“甘肃中药产业品牌战略实施中的政策支持研究”，《社科纵横》，2011年第9期，第46～49页。

余梓东：“论中国民族政策体系与集成”，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版），2011年第6期。