新公共管理视角下高校学生培养成本补偿研究

李强　陈威燕

【摘 要】 通过梳理新公共管理理论的概念与内涵，推断其在高等教育领域具有适应性。从新公共管理思想对各补偿主体的影响着手，对当前高校学生培养成本补偿面临的问题进行探讨，试图从新的理论视角分析问题并给出合理化建议。

【关键词】 高校学生培养成本； 新公共管理； 成本补偿

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0115-03

近年来，随着我国高等教育规模的快速发展，高校学生培养成本补偿问题日益突出，成为政府和公众共同关注的焦点。本文基于新公共管理理论对高校学生培养成本补偿问题进行探讨，试图从新的理论视角分析问题并给出合理化建议。

一、学生培养成本补偿的概念与内涵

学生培养成本是指以高校为计量主体的教育成本，该类成本具有会计学方面的意义且内容特征为：（1）可用货币计量；（2）为实现教学、科研及社会服务三项功能所耗费；（3）衡量投入的教育资源。教育成本是经济学方面的概念，本质上是指在提供教育服务过程中所消耗的各类资源价值，其负担主体不仅包括高校，还包括政府、个人及社会公众等。当高校之间竞争加剧，导致教育资源配置结构不合理及供需矛盾突出等问题出现，则需要调动私人资源，通过多个负担主体共同分担的方式对学生培养成本进行补偿。学生培养成本补偿是指“从包括政府、高校、个人及社会在内的各个高校学生培养成本的承担主体处获得教育经费收入以收回支付的教育成本”。

二、高校学生培养成本补偿存在的问题

作为教育的最高层次，高等教育具有培养周期长和成本昂贵两方面的特点，另外，基于高等教育大众化及高校规模扩张的现状，以高校为主体计量的学生培养成本呈逐年递增趋势，因此仅仅依赖政府预算已无法完全满足公民的高等教育需求，导致一定程度的高等教育财政危机出现。具体来看，目前我国高校学生培养成本补偿过程中存在的问题主要体现在以下四个方面：

从政府角度来说，对高校实行垄断管理方式导致一系列问题。首先，这是一种集权化的管理理念，高校的自主权受到垄断管理的限制。就大学本科的具体收费标准来看，虽然可以在浮动于3 600—6 000元收费区间内，但学校之间及地区之间的收费标准仍然较为单一，价格调节机制不灵活（滕明兰、张继华，2005）。其次，这是一种主观性的管理模式，没有完善成本补偿的相关配套措施。例如奖助学金及学费减免等资助形式虽然都已存在，但是完整的体系并没有形成，而且国家助学贷款机制尚存在缺陷，申请环节及覆盖的受益人范围方面均有不足（凌键、周巍蔚，2010）。

从高校角度来说，高校作为一个社会子系统，自身存在不可忽视的弊端。首先监督机制的不完善导致高校内部的经费管理混乱且可能存在乱收费现象，个别高校的官僚主义作风还会导致经费严重浪费，这些现象的存在阻碍了培养成本补偿额度的合理确定；此外，由于长期以政府管理为主导，高校在具体工作过程中常常不计成本，已有的成本核算机制不够科学细致，因而忽略从整体角度关注经济效益，导致缺少学生培养成本补偿的具体量化标准。

从个人角度来说，并轨收费制度的实施引起的个人学费增长带来一些社会问题及矛盾。首先高等学校收费增加引起学费占私人教育支出的比重提高，加上家庭需要为接受高等教育支付教材费、住宿费及生活费等，支出费用过多形成一般家庭过重的经济负担；其次，在不同的地区，社会经济发展水平不同，对学生培养成本补偿具有不同的意愿且补偿能力有所差异，在经济较发达地区能够获得相对较高的收入，这会导致接受高等教育的机会增加，而在经济落后地区，学生更有可能由于家庭收入过低而无法接受高等教育，具体体现为学费在培养成本补偿体制中所占比重过大，使得教育不公平问题出现。

从社会角度来说，国家和个人是学生培养成本补偿体系中的主要分担者，企业与社会团体的分担力度太弱。企业的发展离不开人才与技术，因此直接受益于高等教育的成果，按照“受益原则”，所有从高等教育成果中获得收益的主体都应当分担部分教育成本，目前虽然一定程度的成本补偿能够通过缴纳教育税附加的形式进行，但其成本分担所占的比例仍然较低且没有建立明确具体的责任机制及执行机制；另外，我国对社会捐助的鼓励程度不够，使得部分捐助团体的热情降低，现有的捐赠水平无法满足学生培养成本补偿的实际需要。

三、新公共管理理论的启示

（一）新公共管理理论的内涵

自20世纪80年代以来，公共行政改革领域引入新公共管理理论。理论界关于其内涵的表述尚未达成共识，但核心内容基本一致，主要表现为两点，一方面是以经济、效率、效益为目标（或称3E目标），另一方面是以市场为导向。高等教育体制发生改变，追求大学自主办学，其价值基础为竞争、顾客至上、成本分担及使用者付费等，这与新公共管理模式追求效率且崇尚市场价值的理念不谋而合，因此，新公共管理理论在高等教育领域具有适应性。

（二）新公共管理理论的主要特征

1.政府职能的转变。新公共管理中政府的职能重心在于政策制定而非执行，公共事务中的管理与具体实施功能分离，主张通过市场的重新塑造，影响行政部门或私人部门的行事方式，指导其具体事务的执行过程。

2.顾客导向的价值理念。新公共管理认为行政部门是服务的提供者，公共产品及公共服务的提供应当尊重顾客权利，以顾客需求为导向。这是将市场法则引入公共管理的切实体现，行政部门不以营利为目的，但是应当确保经济资源的生产效率最大化，其评价要注重顾客感受，确保提供公共服务的机制满足顾客偏好，以得到高效的服务产出。

3.重视追求效率。新公共管理试图引入市场竞争机制，促进更多的私营部门参与公共服务的提供，通过增加竞争促使质量提升及成本节省，且提高公共行政的效率。另一方面注重管理活动的产出，通过明确的绩效目标对实施情况进行测量与评估，促使公共部门提高服务的效率与质量。endprint

如今在学生培养成本补偿方面存在的种种问题，对高校提出了新的要求，需要其摆脱传统的管理范式束缚，进行思路革新，将新公共管理的理论模式及其成果积极引入到成本补偿体制建设过程中，以新的视角对各个承担主体的责任与义务进行分析，发现问题并寻找解决方案。

四、新公共管理理论对高校学生培养成本补偿问题的指导作用

新公共管理主义视角下可将公共产品分为两类，一类如外交、国防及社会保障等，只能由政府提供并生成，称为核心公共产品；另一类如公共服务业及市政基础建设等，可以由非政府组织和私人部门共同提供，称为准公共产品。高等教育既可以由政府提供也可以由社会提供，因此属于准公共产品一类，具有市场化的内在基础。具体的，针对高校学生培养成本补偿问题，新公共管理思想的指导作用分别通过其对于各个承担主体的影响来体现。

（一）政府主体

新公共管理思想通过两点对政府主体产生影响。首先，改变其集权化的观念。体现在高等教育领域，是指政府将市场机制引入高校管理过程，主要关注有效竞争环境的建立，而将管理自主权给予高校，让高校在市场竞争中处于独立法人实体的地位。例如，可以通过社会化的后勤改革，引入私营企业对高校食堂、宿舍及物业等进行管理，通过竞争机制的建立，能够促进高校经费开支的节约并使资源配置效率的提高。其次，丰富其管理模式。政府主体不仅要确保对高校的资金投入力度，还应当督促高校树立成本概念与绩效意识，通过完善助学机制，以及与高校签订产业绩效的方式等，丰富其对于高校的管理方式，有效的达到合理分担高校成本的既定目标。

（二）高校主体

新公共管理思想要求高校改变教育观念并积极地促进教育改革，认为高校拥有的科研设施及知识优势是可与企业进行交换的特殊商品，另外，还提倡高校以附属企业及医院等为载体向社会提供服务，获得充足经费以确保高校的自我发展。例如，通过校企结合的形式，高校可以在企业中锻炼自己的科研队伍并促进教学与科研发展；还能从企业中获取社会信息，将企业作为生产实践的基地（敬然，2011）；最主要的是高校可以通过这种结合，获得相应的经济收入，所得资金用来购买实验仪器以提高办学水平，或是以某种形式分摊部分成本等，总之，对于学生培养成本具有一定的补偿作用。

（三）公众主体（学生及家庭）

传统的行政管理不关注顾客要求，在提供公共物品时生产效率较低，使得公众参与其中的主动性降低。高等教育属于准公共产品，新公共管理理念重新定位社会公众的角色，认为除了政府是教育投入的主体外，个人及家庭也应当成为教育投入的另一个重要主体。新公共管理对于公众主体产生的影响主要体现在公众参与教育经费投入的补充作用，目前主要以学费形式存在，即接受高等教育需要缴纳一定费用，此外还包括住宿费及生活费投入等内容。这种让学生及其家庭分担培养成本的做法可能导致享有教育资源机会的不均等（曹云亮、王璐，2011），因此应以新公共管理理论中的顾客导向理念为基础，在公众主体分担学生培养成本的比例方面，充分考虑部分家庭的负担水平，并完善助学机制以增加社会福利及促进教育公平。

（四）社会主体

新公共管理理论认为政府应当转变集权的官僚制管理方式，促进符合公营部门目标的不同组织体系建立，使公营部门自身的价值得以实现。多元化组织体系的存在要以多元化管理主体为前提，因此，新公共管理理论指导下的学生培养成本补偿必然要求多元化主体的存在。政府应当充分认识到其他社会主体参与公共事务的巨大能力，在成本补偿方面的管理方式必须从集权走向分权，建立起以政府为主导，有高等院校、个人、家庭、社会公众等多元主体参加的共同承担模式，例如，企业作为典型的享用高等教育成果的社会主体，在学生培养成本补偿中负有不可推卸的责任。

五、新公共管理视角下的高校学生培养成本补偿体制探讨

借鉴新公共管理理论和公共服务的理念，针对高校学生培养成本中存在的问题，提出以下几点建议。

（一）政府摆脱垄断管理理念，给予高校自主权

高等教育在市场经济条件下的资源配置要求更加灵活有效的管理制度与之匹配，作为社会经济系统中的一个子系统，高等教育的运行体制受制于整个社会政治经济制度，主要通过资源配置方式及差异化的组织形式来体现。在我国日益完善的市场经济中，高校开始需求更多的自主权，随着高等教育的市场化趋势逐步加深，其与其他社会系统之间的活动主要在教育市场中直接进行。因此新公共管理理论认为政府应当摆脱对于高等教育的垄断管理理念，从以往的集权式管理转变为宏观指导，相应扩大各高校的自主办学权。

体现在学生培养成本补偿的制度建设中，即要求在市场经济学理论依据下保障高等教育资源的科学配置，政府抛弃以往的绝对垄断管理方式，对高校资源配置中的“量和质”进行全面分析，监督高校的自主资源配置过程并对相关政策进行改进。

（二）多渠道筹集高等教育经费

高等教育属于准公共产品，新公共管理理论强调政府应当进行职能转变，以改进公共服务的供给体制，促进提供主体多元化的实现，由此将原本仅由政府承担的成本分担给公民、市场及社会。

以往，高等教育财政投资完全由政府拨款，经分析发现，新公共管理理念指导下的学生培养成本不仅应当由政府负担，还可以由社会提供部分资源进行补偿。应当积极鼓励多渠道筹集高等教育经费，调动家庭及企业或社会团体参与教育成本分担的主动性，以政府投资结合社会资本广泛参与的方式，建立起符合市场经济的新财政体制。

（三）净化我国高等教育成本中的虚假成本

单独由政府进行教育投入存在的资金不足现象使得高校资源匮乏，另外，政府主导管理的模式使得高校在具体工作中不顾整体经济效益，因此在高校中存在诸多经费不合理消耗的现象（王勇，2011），例如行政领导车辆使用等形成的“非教育性”费用以及高校管理弊端的存在导致开支数额巨大或浪费严重的情况；又如公费医疗费或非教学人员费等费用比重过大。显然，这些现象的存在使得学生培养成本中存在着许多不应成为培养成本分担对象的“虚假”成本。考虑新公共管理理论在高校中的运用，能够促进高校的自主化管理以利于教育资源的合理配置，实施高等教育多元主体共同补偿政策时，应注意区分学生实际培养成本，也就是通过净化高等教育成本中的虚假成本减轻各主体的补偿负担。

【参考文献】

[1] 王处辉，彭荣础.我国现行高等教育成本分担政策评议[J].高等教育研究，2007（1）：31-36.

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[8] 曹云亮，王璐.美国高等教育市场逻辑的后遗症[J].黑龙江高教研究，2011（2）：76-78.

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