2014年一季度深化经济体制改革跟踪及评述

李晓琳

2014年被称为中国全面深化改革的“元年”，改革的呼声很高，改革的任务很多，改革向纵深推进的机遇与挑战并存。经济体制改革作为全面深化改革的重点，更是受到各界高度关注。一季度，党中央、国务院、各部委对本年度工作作出部署，一些具体领域改革启动。

一、2014年一季度经济体制改革的基本情况

（一）关于深化经济体制改革的总体布局

1月22日和2月28日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议和第二次会议。对改革领导小组和专项小组的设立和工作规则做出了部署。深化经济体制改革由经济体制和生态文明体制改革专项小组负责。

3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作《政府工作报告》确立了9个方面的重点工作，直面深化改革的重点、转型升级的难点等问题。一些改革啃“硬骨头”的时间表逐渐明晰。

（二）关于完善基本经济制度和现代市场体系的改革

1、放管结合推进金融体制改革

一方面是放。中国人民银行行长周小川3月11日表示，存款利率可能在一两年内放开；1月，财政部下达《关于进一步扩大财政县域金融机构涉农贷款增量奖励试点范围的通知》，从2014年起，将福建、山西、海南等7省（区、市）纳入县域金融机构涉农增量奖励政策试点范围；3月，首批5家民营银行试点方案确定，阿里巴巴、万向、腾讯等民营资本参与试点工作。另一方面是管。1月，证监会制定公布《关于加强新股发行监管的措施》，进一步加强首次公开发行股票过程监管；2月，银监会发布《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，要求商业银行对包括同业和理财在内的各业务条线的流动性风险进行有效识别、计量、监测和控制；商业银行流动性覆盖率应于2018年底前达到100%。

2、加快推进资源能源价格改革

国家发展改革委主任徐绍史3月5日表示今年将完善阶梯电价、指导落实阶梯水价等；1月，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，提出2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。

3、加快推进有利于改善市场环境的改革

1月15日召开的国务院常务会议，部署加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境；1月22日召开的国务院常务会议，决定改革中央财政科研项目和资金管理办法，发挥好科技创新对经济社会发展的引领支撑作用；2月，国务院正式印发《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》，部署在全国范围内实施注册资本登记制度改革。

（三）关于持续深化行政审批制度改革

1月8日召开的国务院常务会议，决定推出进一步深化行政审批制度改革三项措施：一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单，向“负面清单”管理迈进；二是清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项；三是重点围绕生产经营领域再取消和下放包括省际普通货物水路运输许可等70项审批事项。1月28日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号）发布，国务院决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项。2月20日，国务院决定向社会公开各部门行政审批事项目录。3月，政府工作报告提出，今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。

（四）关于深化财税体制改革

1、预算公开

3月25日，财政部向社会公布了经全国人大审议通过的2014年中央财政预算。公开的内容涉及中央财政收支预算、中央对地方税收返还和转移支付预算等共计17张表格和说明。今年中央本级支出预算细化到了项级科目，专项转移支付预算细化到了具体项目。

2、税制改革

消费税改革将是今年税制改革的重点之一，消费税的改革思路为调整消费税征收范围、环节和税率，将一些资源类产品和高档消费品纳入征收范围；1月1日起，铁路运输和邮政服务纳入试点正式执行营改增，今年财税部门在推进通信业“营改增”的同时，还将研究把生活服务业、不动产业、金融服务业纳入增值税范围。

（五）关于健全城乡发展一体化体制机制的改革

3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，确定了到2020年常住人口城镇化率达到60%左右的目标。主要内容包括：一是以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；二是逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件，特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏；三是完善农业转移人口社会参与机制；四是把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。

（六）关于推进生态文明制度建设的改革

1、铁腕减霾

2月12日，国务院常务会议研究部署进一步加强雾霾等大气污染治理，会议提出：一是加快调整能源结构；二是发挥价格、税收、补贴等的激励和导向作用，包括对煤层气发电等给予税收政策支持，中央财政设立专项资金100亿元对重点区域大气污染防治实行“以奖代补”，大力支持节能环保核心技术攻关和相关产业发展等。

2、落实问责

2月13日，水利部等十部门联合印发《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，由十部门组成考核工作组，对全国31个省级行政区最严格水资源管理制度落实情况进行考核；3月，国家发展改革委、环境保护部、工业和信息化部联合修编发布了《钢铁行业清洁生产评价指标体系》、《水泥行业清洁生产评价指标体系》，并将于4月1日施行。

3、探索生态补偿机制

2月，财政部等四部委印发《水土保持补偿费征收使用管理办法》，核心是将水土保持补偿明确为功能补偿，重大突破是明确了矿产资源生产期从量计征补偿费和补偿费要按1：9进行中央分成的要求；2月，江苏省财政厅、环保厅联合出台《江苏省水环境区域补偿实施办法（试行）》，将于今年10月1日起在全省执行。endprint

（七）关于与经济体制改革密切相关的民生领域改革

1、落实“单独两孩”

一季度全国出现了“单独两孩”新政启动的小高潮。截至3月25日，已有9省份正式实施“单独两孩”新政，此外有20个省份推出了实施该政策的时间表。

2、深化医药卫生体制改革

一是继续推进公立医院改革。2014年将新增县级公立医院试点县700个，拓展深化城市公立医院改革，每个省份至少有1个改革试点城市。二是鼓励支持社会办医。1月，卫生计生委、中医药管理局联合印发《关于加快发展社会办医的若干意见》，提出放宽举办主体要求，建立公开、透明、平等、规范的社会办医准入制度。三是提高医保体系保障功能。今年要提高城乡居民基本医保财政补助标准，在全国积极推动城乡居民大病保险试点，加快推进重特大疾病医疗救助制度建设，推动各地尽快制定疾病应急救助制度的实施方案。

3、完善养老保障网络

2月7日召开的国务院常务会议，决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；2月24日，人社部、财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，将于7月1日施行；2月26日，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。

4、推动养老服务业发展

1月，民政部、国家发展改革委联合发出通知，在全国开展养老服务业综合改革试点工作。重点围绕健全养老服务体系、引导社会力量参与养老服务等8个方面开展试点。2月，民政部、中国保监会、全国老龄办联合下发了《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》。

5、持续推进教育体制改革

1月，教育部印发《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，落实义务教育免试就近入学要求。2月26日召开的国务院常务会议部署加快发展现代职业教育。

二、2014年一季度深化经济体制改革值得关注的几个特点

（一）改革的紧迫性与经济较大下行压力并存

距离2020年全面建成小康社会还有仅仅6年的时间，深化经济体制改革的任务特别重，很多改革必须加快启动。但同时今年挑战依然严峻，在国内资源环境压力和国际需求疲软的双重压力下，经济下行压力比较大。既要稳增长、保就业，又要防通胀、控风险，还要提质增效，治理污染。因此在改革推进过程中，面临着多项改革与多重发展目标协调的问题。

（二）改革的共识已经形成，关键是落实

目前多项改革的方向已基本达成共识，例如，市场在资源配置中起决定性作用，加快转变政府职能、加快推进城乡一体化等。一季度多项改革已经启动，但是与诸多改革的落实还有一定差距，特别是一些改革的具体要求并不明确，一些改革的制度准备和法律准备并不充分，一些改革的保障机制并不到位。因此如何落实改革是2014年必须抓紧研究的重要事项。

（三）处理好政府与市场的关系成为深化经济体制改革的主线

从2014年的开局来看，经济体制改革主要是围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好的发挥政府的作用展开的，例如，资源产品价格改革、放管结合推进金融体制改革，大气污染治理更好的发挥价格、税收、补贴等的激励和导向作用，养老、医疗卫生等公共服务领域引入社会资本。

三、深化经济体制改革对2014年经济运行可能产生的影响

（一）深化经济体制改革释放改革红利

1、简政放权激发市场主体活力

今年将持续深化行政审批制度改革，推进简政放权，并且在完成量的目标的同时，会更加注重质的提高。这些改革将有利于加快让市场在资源配置中发挥决定性作用，对市场产生利好作用，激发市场主体活力，为保持经济增长提供动力。

2、完善现代市场体系促进服务业、小微企业、民营企业的发展

2014年完善现代市场体系的一系列改革将有利于服务业和小微企业、民营企业的发展。例如，利率市场化可能降低融资成本，建立健全社会征信体系有利于优化竞争环境，吸引更多的社会资本进入养老、医疗领域、基础建设为社会资本扩宽了投资渠道，总体而言更加公平、有序、包容的市场环境和制度有利于服务业和小微企业、民营企业的发展。

3、财税体制改革形成新的推动力

2014年“营改增”的范围将会继续扩大，对服务业的发展将继续形成推动作用。另外，对小微企业减税范围和优惠幅度将进一步扩大。

4、城镇化带动消费和投资

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，新型城镇化建设启动，有利于释放新的改革红利。从消费讲，随着人口和经济活动向城市集中，市场需求将会迅速增长和多元化，现代服务业有了扩张和发展的基础；从投资讲，城镇化将拉动更多公共基础设施投资和居住、消费等方面的投资；同时，城镇化为人的全面发展提供了巨大的潜在机会。

5、民生保障更加完善有利于释放内需

推动社会养老保险并轨、发展现代养老服务业、深化医药卫生体制改革着力缓解人民群众就医负担、不断提高社会保障的保障能力、完善就业机制等这些民生领域的改革对增加职工收入和居民财产性收入将产生积极影响，有助于稳定消费者预期释放内需，支持消费稳定增长。另外，今年的“单独两孩”政策也将撬动婴儿经济，一定程度上带动消费增长。

（二）深化经济体制改革可能形成一定的发展压力

1、资源性产品价格改革可能形成发展压力

水、电、气等资源性产品价格调整，虽然对80%左右的居民实际影响不大，但对居民和市场的价格预期有影响，都可能引起CPI小幅反弹。但就今年的经济总体发展情况来看，输入性通胀压力不大、短时期内产能过剩格局不会改变、粮食产品价格比较稳定，资源价格改革造成的通货膨胀幅度可以得到有效控制。因此主要的发展压力是企业生产成本的提高，特别是一些资源依赖型企业，倒逼转型的压力较大，如果没有及时调整发展路径，就可能倒闭，对于就业和经济总量可能产生一定影响。endprint

2、利率汇率市场化改革可能对投资造成影响

房地产开发和城市基础设施投资增长面临着较大的不确定性。利率市场化后，银行曾经稳定的存贷款利差收入发生变化，由此引发的贷款投向偏好会对房地产投资资金来源产生一定的影响。从基础设施投资增长看，地方政府债务风险防范和影子银行业务规范化都会对基础设施投资增长产生一定的影响。

3、更加严格的环境保护制度可能会对高耗能高污染行业造成较大冲击

过去那种以牺牲环境生态为代价的掠夺式的发展将会越来越受到限制，资源消耗型企业的成本代价也会越来越高；同时节能减排也会一定程度上提高企业的生产成本。这些都有可能在短期内对就业和经济增速造成影响。

四、进一步深化经济体制改革的建议

深化经济体制改革既要把握好宏观层面的方向和制度体系设计，也要对专项领域的具体改革落实做出部署。

（一）妥善处理好改革、发展与稳定的关系

1、创新宏观调控思路和方式

明确守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限，只要经济在合理区间运行，就大胆推进经济体制改革。通过深化改革激发全体人民的创新、创业热情，增强市场主体活力，形成新的内生增长动力。

2、从有利于激发市场主体活力的领域入手深化经济体制改革

将能够最大限度地激发市场主体活力作为明确经济体制改革优先序的核心标准之一，特别是能够为现代服务业、中小微企业这些市场潜在活跃力量创造条件，使他们能够更加公平、更加开放地参与到市场竞争中来的改革。下一步还需要更多像深化行政审批制度改革、“营改增”等一样能够有效完善市场体系建设的改革来激发市场活力。

3、更加关注人民群众的需求

一是将能够解决人民群众普遍关注的、矛盾集中体现的问题作为确定改革优先序的另一个重要标准，从而最大限度地降低改革对社会稳定的影响，实际上一些领域如果不改革就可能出现社会动荡，例如，征地制度改革、基本公共服务均等化、养老制度并轨等。二是一些可能会暂时影响社会稳定的改革要充分考虑人民群众的承受力。例如，资源性产品价格改革是今年价格改革工作的重头戏，既要理顺长期扭曲的价格体系、发挥市场配置资源的决定作用，也要考虑社会承受力。水、电、煤、油、气关乎老百姓的日常生活，百姓所需要承担的价格不能一步过高，特别是要兼顾困难群体的利益。

4、做好风险控制

一些在改革过程出现的偏差，可能造成经济社会发展的低效率、不稳定，要及时发现及时纠正，能预防的该预防的风险要做到事前防控。例如，努力化解地方政府债务，加快建立规范的地方政府债务融资机制，逐步将地方政府债务性收支分类纳入预算管理，降低金融风险；对于征地等社会矛盾较为集中体现的领域强化责任追究机制；加强短期流动性调节，保证货币市场利率平稳运行。

5、更好地发挥财政对稳增长的支持力度

一是加快盘活财政资金存量，加大资金统筹使用力度。重点用于应急和民生领域，继续加大对城乡基础设施等经济社会发展薄弱环节的投入。二是进一步调整财政支出结构，着力推进短板基础设施建设。加大对棚户区改造、中西部地区铁路、城市管网改造等在建项目的资金支持力度。

（二）管放结合妥善处理政府与市场的关系

1、进一步深化行政审批制度改革推动政府职能转变

不仅要在取消和下放行政审批事项的数量上下功夫，更要在公开透明、增进实效上下力气，避免避重就轻、中间梗阻、变相审批等问题的出现。

2、“放管结合”有序推进金融改革和金融创新

随着利率市场化的深入与互联网金融的兴起，金融市场化的步伐越来越快、相关市场主体的发展冲动也越来越大。一方面要充分尊重市场竞争规律，鼓励合理的金融改革和金融创新；另一方面也要加强金融监管，构建三条防线：第一道是加强金融机构的风险管理。金融机构要建立与其资产负债规模、业务复杂程度和风险偏好状况相匹配的风险管理和内控体系；第二道是完善金融市场的约束。要针对金融创新当中的会计核算等问题，用好这个机制，同时更好地发挥行业协会的自律作用，加快推进金融产品登记信息系统等基础设施的建设；第三道是提升金融监管的有效性。

3、积极推进资源产品要素价格改革

在当前通胀环境较为适宜的情况下，加快推进水、电、天然气、石油等资源性产品价格改革，使价格能够真正反映资源的供求关系。完善可再生能源补贴与财税倾斜政策；稳步推进天然气价格形成机制改革；结合国内市场供需状况进一步改革和完善成品油定价机制。资源要素价格改革涉及面极为广泛不可能一蹴而就，简单地与国际价格接轨，完全由市场定价必然会损害一部分消费者利益，尤其对农民和其他低收入人群影响更大。可以先进行工业领域的资源要素价格改革，同时注重结构性调整，适时改革资源税并逐步将其推进到生活领域，把握好时机力度，给予困难群体适当补贴。

4、抓好财税体制改革

加强中央和地方政府转移支付的清理和整合；加快推进“营改增”，完善消费税制度，加快资源税从价计征改革，推进房地产税的研究。特别是要加快明确中央和地方各级政府事权划分，这是财税体制改革的难点但也是关键点。

5、优化政府职能体系

当前需要重点研究以下三个问题：一是应当由政府履行的职能如何在不同层级的政府之间划分；二是政府管理方式如何更加方便易行，特别是公众如何更好的参与，加强政务的透明化；三是政府在减少管制的时候，如何从事前审批转向事中和事后监管。

（三）以城镇化为抓手进一步释放内需

1、以农业转移人口为重点兼顾其他常住人口，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化

今年要求各类城镇要因地制宜制定农业转移人口落户的具体标准。通过建立居住证制度，稳步推进城镇义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务均等化。加快推动户籍制度改革，将市民福利与户籍制度适当脱钩，保证符合条件的非户籍常住人口也能获得相应的市民福利；保障进城就业的农民工与城市劳动者享有平等的机会和权利。

2、引导和鼓励民间资本积极参与城镇化建设

放宽民间投资准入门槛，鼓励民间资本参与城镇化进程中的房地产、文化娱乐、医疗教育、公共服务等领域的建设和供给中来，减轻政府财政支出压力，增加有效供给。

（作者单位：国家发展改革委体管所）endprint