创建社会保险新模式

党的十八届三中全会《决定》明确提出“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”。这一《决定》含义深刻，标志着我国社会保险制度改革进入了新阶段，即由社会保障阶段进入社会保险阶段；由“政府包揽社会保障阶段转入政府主导、市场调节、公众参与、社会监督”的社会保险阶段。

一、“社会保险”与“社会保障”内在含义不同

以往的中央文件里一般提“养老保障制度”和“医疗保障制度”。“保障”改为“保险”，虽是一词之差，但其中包含质的区别：“保障”，一般是指政府行为，由政府财政兜底，对城乡居民的养老、医疗实行“包揽”，养老、医疗保障基金不足，则由国家财政支付，现有财政不足，则可负债支付；“保险”则含有市场因素，养老保险、医疗保险水平的高低，与个人缴纳（购买）保险金有关，个人在工作期间缴纳或购买养老保险金数额多，退休后的退休金发放多、生活水平高，工作期间个人缴纳（购买）的医疗保险金多，有病时保险费支付额度高、个人负担低。这一变化，是吸收了当代一些发达国家国家包揽“高福利”出现的弊端以后提出的新思维、新理论、新模式。这说明，党的十八届三中全会以后，在社会保障制度改革方面有很大的不同：一是城乡社会保障制度的“双轨”制要转为“单轨”制，二是社会保障基金由政府财政“兜底”转为商业化运作，三是社会保障基金由不能“入市”转为可以入市经营保值、增值。

二、世界社会保障模式的新变化

自2008—2009年国际金融危机和2010—2012年美债、欧债危机以来，欧美一些发达国家对20世纪30年代开始，在国家强干预的情况下建立起来的“高工资、高消费、高福利、超分配”的国民收入超分配模式进行了全面的反思。刚性的高工资制正在向弹性的适度工资制转轨，高福利制度正在转向适度福利制度，超消费正在转向理性消费，缩减开支、降低赤字已成为各国政府对世界的承诺。这些情况说明原来被称崇的“高工资、高消费、高福利、超分配”的制度已成为诱发国际金融危机、经济危机、债务危机的根源，改革普惠制的高福利制度已成为当今发达国家平衡财政收支、缓解债务危机、防止经济衰退再次发生的共识。中国也不例外。

当今世界在社会保障制度方面的基本模式有两种：一是由市场决定—不平等（存在较大的差距）—适者生存；二是政府干预—平等（差距很小）—不适者生存。在资本主义世界，20世纪30年代以前采用的是第一种模式，在20世纪30年代至70年代采用的是第二种模式；20世纪80年代和90年代初，两种模式并存。第一种模式主要在撒切尔夫人当政的英国和里根执政的美国，以及智利、阿根廷等拉美国家实施；20世纪90年代中期至2007年，两种模式并轨，向政府管理回归，进入政府适度干预时期；2008年以来，进入政府再干预与市场调节相互结合时期，高福利向适度福利回归，普遍降低了社会福利水平，减少了社会福利项目，允许企业招收福利水平和工资水平较低的临时工，以及延迟退休年龄，并加强了失业救济和低收入者补助项目的监管，鼓励个人购买养老保险和医疗保险的商业保险险种，鼓励企事业单位，增加企业年金和职业年金的额度，减少国家在社会福利方面的国家财政负担。鉴于世界福利制度改革的大趋势，我国的福利制度模式选择，既不能走完全市场化模式，也不能走政府强干预模式，应走政府适度干预或政府干预与市场调节相结合的模式。

三、我国现行社会保障模式存在的问题

我国现阶段的社会保障模式属于政府干预与市场调节相结合的模式。即除了国家社会保障法律法规规定的由企业和个人按比例交缴一定保障基金以外，对于无企业依托的无收入和低收入者，则由政府财政交缴基本保障基金（基本养老和基本医疗保险基金），并鼓励有条件的企业给员工缴纳补充保险基金（企业年金和职业年金），以提高养老保险和医疗保险的水平。同时，还鼓励个人自愿储蓄保障，以及鼓励购买商业保险——养老、医疗、健康、人身意外伤害保险和人寿保险等。农村实行与城镇有区别的养老制度、和医疗制度，养老保险金和医疗保险金由国家、地方和个人分担。城镇居民的养老、医疗水平高于农村。从现阶段我国的社会保障制度来看，还存在诸多问题需要解决：

（一）社会保障制度城乡分割

城乡居民不统一：城市居民保障水平高于农村居民。无论是基本养老保险水平还是医疗保险水平。就是在城市工作的“农民工”，他们的社会保障制度也不统一，有的实行城市保障制度，有的实行农村保障制度，还有一部分企业对“农民工”实行歧视，不签订劳动合同，不上社会保险。

（二）社会保障基金地区分割

我国的社会保障基金尚未实行全国统筹，仍处于地方割据状态。西部地区社会保障基金入不敷出，为了获得国家财政转移支付，已实现了省、自治区、直辖市统筹。东部沿海地区除三大直辖市以外，各省仍由市、县统筹，不仅收费标准不同，发放标准也有很大差异，社会保障基金的交缴额大于发放额，即有盈余。为了防止省内调剂，一般都留在地、市、县。

（三）社会保障的群体差距较大

我国现阶段社会保障差距除了城乡差距以外，还有行业和群体差距，如公务员和事业单位的社会保障水平（主要是养老保障）高于一般企业员工，金融业员工的社会保障水平高于农业和服务业员工，国有企业员工的社会保障水平高于集体企业员工和外资企业员工的社会保障水平。效益好的企业的社会保险金与效益差的企业的保险金相差几倍至十几倍。有的企业仅商业保险金一项就达人均100万元。

（四）社保中断人数高达3000多万人

我国城镇员工社保覆盖面已超过3亿人，但由于就业中断或社保基金缴纳中断，以及户籍歧视和工作人员失职，全国社保基金不能转接的人数高达3000多万人，使这些人的社会保障基金不能延续。这种断保问题的存在，不仅影响一部分就业人员的积极性，特别涉及到一批即将退休人员的切身利益，这些问题的长期积累，还会影响社会的和谐、稳定。

（五）社会保障金欠缴情况比较严重endprint

在一些经济欠发达地区，由于企业竞争力弱、经济效益不高，欠税、欠缴社会保障金的情况比较突出。有些发达地区，为了防止地区养老金被调剂，采用“藏富于企”、“藏富于民”的策略，尽可能少缴或欠缴。为了解决以上这些问题，我们必须严肃法纪，对不执行现行社会保障法规和制度少缴、欠缴社会保障基金的单位要严惩，应征收少缴、欠缴额2—3倍的违法罚金。

四、我国社会保险可选择的五种模式

（一）普惠制的基本福利保障模式

通过国家制定专项法律，城乡居民享受全国统一的基本养老制度和基本医疗制度。养老保障基金和医疗保障基金由国家、企业、个人分担。国家承担无单位交缴社会保障基金的无收入和低收入城乡居民的基本社会保障基金。

（二）普惠制的大病统筹模式

全国建立普惠制的大病统筹制度：大病统筹资金由国家、企业、个人按比例分担，政府只承担无单位交缴大病统筹基金的城乡无收入和低收入居民的份额。也可以采用大病医疗补贴制：政府对无收入者给予全额补贴，对低收入者补贴70%—80%，对中等收入者补贴60%—70%，对高收入者补贴20%—30%，对财产性年收入超过百万元的不予补贴。这有利于校正“因病转贫”的社会问题。

（三）补充社会福利保险模式

有条件的企业和个人，可缴纳补充社会福利保险金——企业年金、职业年金，包括补充养老保险金——提高养老保障水平和补充医疗保险金——用于大病保险。鼓励有条件的城乡居民进行自愿储蓄保险，以提高一部分先富起来的城乡居民的社会福利保险水平。

（四）倾斜式的社会福利模式

基本养老向无收入和低收入群体倾斜。政府为城乡无收入和低收入群体缴纳或补贴基本养老保障金，中等收入群体基本养老保障金由企业和个人缴纳；高收入群体的基本养老保险金可由个人进行商业保险。

基本医疗向无收入和低收入群体倾斜。政府为城乡无收入和低收入群体支付或补贴基本医疗保障金，中等收入群体由企业和个人交纳，高收入群体由个人实行商业医疗保险。

（五）全民统一的社会福利保险模式

城乡居民的养老保险和医疗保险，全国实行无差别保障。国家根据城乡居民养老保险和医疗保险的实际需要和经济承受能力开征社会福利保险税，按城乡居民收入的一定比例征收，无收入者不征收。城乡居民公平享受养老保险和医疗保险。

以上（一）至（四）种模式适合于中国工业化的中期和中后期发展阶段，可选择性使用或结合使用。第（五）种模式，适合于中国进入后工业社会发展阶段时使用。

如果按上述五种模式实施社会福利保障，将不会出现国家财政负担过重，财政赤字过大，或负债发放社会福利保险金等问题，更不会因国民收入超分配而诱发金融危机、经济危机和债务危机。

（齐桂珍，国家发展改革委体管所研究员）endprint