城市化地区低碳政策体系探析

贾若祥

城市化地区低碳发展，要正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，同时更好发挥政府的宏观调控作用，确定不同的调控方向和调控重点，充分调动中央和地方、政府与社会的积极性，形成相对完善的城市化地区低碳发展政策。

一、城市化地区低碳发展的产业政策

产业的碳排放是城市化地区碳排放的主要来源之一，因此，制定有利于降低碳排放的产业政策，有利于推进城市化地区低碳发展。

（一） 低碳产业的政策

1、改造提升传统产业的政策

要加快改造提升城市化地区的产业，提高产业的碳利用效率。对于属于优化开发的城市化地区，要加大节能减排的监管力度，强化单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放降低等指标的约束性作用，减少经济增长的资源消耗和环境损害，提高经济增长的质量和效益。适当控制新建火电项目，稳步发展沿海核电项目。积极开展适应气候变化工作，提升城市综合适应能力。同时，对于优化开发区域，要通过完善开发区或产业集聚区单位面积碳排放量等相关行业标准和区域性标准，通过标准淘汰高碳产业，促进高碳产业外迁和升级改造。在促进高碳产业淘汰、外迁或升级改造的进程中，主要通过国家设定相关的标准，并通过市场化的手段进行，要少用慎用行政手段。对于属于重点开发的城市化地区，要鼓励按照产城融合、循环经济和低碳经济的要求改造开发区，限制大规模、单一工业园区的布局模式，支持开展园区循环化改造以及低碳园区、低碳城市和低碳社区建设。同时，对于重点开发区的产业集聚区，在承接产业转移的时候，要设定相应的单位面积碳排放标准，主要承接经济效益好、单位面积和单位产值碳排放少、能够提供较多就业机会的产业。

2、培育和壮大战略性新兴产业

对于属于优化开发的城市化地区，要在企业技术创新平台和公共创新平台建设布局、项目审批、资金安排等方面予以优先支持，加快培育创新型城市，提升区域自主创新能力。对于属于重点开发的城市化地区，支持国家优化开发区域和重点开发区域开展产业转移对接，鼓励在中西部和东北地区重点开发区域共同建设承接产业转移示范区，遏制低水平产业扩张。依托国内能源和矿产资源重大项目，以及主要利用陆路进口资源的重大项目，优先在中西部地区重点开发区域布局。高技术重大专项、重大工程和重大制造业项目原则上在国家优化开发和重点开发区域布局，优先在中西部国家重点开发区域布局。

3、积极发展服务业

2013年，我国第三产业增加值首次超过第二产业的增加值，服务业在整个国民经济中的地位更加重要。相对于第二产业，服务业单位增加值的碳排放量较低，因此，通过优化产业结构，尤其是增加服务业特别是现代服务业在国民经济中的比重，可以在保持同样经济规模的同时很大程度地降低碳排放量。对于服务业发展，一是要大力发展面向生产的服务业，包括金融服务业、现代物流业、高技术服务业、商务服务业等；二是要规范提升面向生活的服务业，大力发展商贸服务业、家庭服务业、旅游业、体育产业等。要采取相应措施，促进服务业各个环节降低碳排放，并出台有利于促进服务业降低碳排放的引导性政策。例如，为了进一步促进服务业发展，可以适当拓展“营改增”的范围，为服务业发展创造更好的外部环境。

二、城市化地区低碳发展的财政政策

（一）财政补贴政策

完善我国针对低碳产业的财政补贴制度，促进低碳产业发展。一是继续完善金太阳工程财政补贴，支持光伏发电技术的示范与产业化进程，促进国内光伏发电市场的启动与快速推进。二是完善节能与新能源汽车推广的财政补贴政策。促进新能源汽车消费，激励汽车产业结构调整，推进新能源和节能汽车产业化与规模化进程。同时，推动新能源和节能汽车示范与试点的进行。新能源和节能汽车补贴政策，激励城市在公交和出租行业使用新能源汽车。中央财政对新能源和节能汽车的购置进行补助，地方财政对相关配套设施建设进行补助。三是加大节能产品惠民工程的财政补贴。中央财政专项资金，促进高效节能产品推广，提高产品市场份额。四是继续实施秸秆能源利用补贴。为了培育秸秆能源产品市场，中央财政支持秸秆产业化发展进程。采用综合性补贴方式，支持企业生产秸秆能源产品，包括从事秸秆成型燃料、秸秆气化与干馏等生产企业运作。五是对再生节能建筑材料生产的财政补贴。补贴范围包括企业扩大产能贷款贴息、节能建筑材料推广、技术标准的研究与制定等。

（二）税收优惠政策

完善我国税收政策，研究征收碳税的可行性。进一步完善我国的燃油消费税和资源税，形成更有利于降低碳排放的税收体制。同时，探索有利于低碳发展的税收优惠政策。与低碳经济和节能减排目标相关的税收优惠：一是增值税优惠。优惠的范围包括资源综合利用的产品、废旧物资回收、清洁能源和环境保护产品。对部分节能环保产业的增值税优惠，有利于促进低碳产业和循环产业的发展。二是所得税优惠。优惠内容：特定环保项目所得收入，减免一定比例的企业所得税；企业综合利用资源生产商品，减计部分销售收入至应纳税所得额；允许节能环保项目使用加速折旧方法；对节能环保类企业扩大公益性捐赠扣除比例。所得税优惠鼓励发展节能减排产业和循环经济产业，有利于减少温室气体排放，促进低碳产业发展。三是营业税优惠。优惠范围包括对节能环保技术转让的税额减免。四是进口环节税收优惠。降低资源类产品进口关税税率，减免部分环保设备进口关税。进口税收优惠旨在促进环保设备的使用。五是消费环节的税收优惠。对消耗低碳产品进行消费税优惠，并适当增加高碳产品的消费税负，引导消费低碳产品。

三、城市化地区低碳发展的投融资政策

（一）产业投资政策

对于属于优化开发的城市化地区，政府投资加强对具有竞争优势和市场潜力的高技术产业、战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业发展的引导，合理引导劳动密集型产业向中西部和东北地区重点开发区域转移，加快产业升级步伐。对于属于重点开发的城市化地区，政府投资侧重于改善基础设施和对产业结构调整的引导，鼓励发展战略性新兴产业、高技术产业，支持产业振兴和技术改造，引导各类要素向重点行业、重点领域集聚，增强产业配套能力。国家对节能产业发展、节能消费行为和林业发展给予一定的优惠和融资支持。对于政府投资的其他相关项目或工程，提高项目或工程的低碳化，并优先向低碳项目或工程倾斜。对低碳领域的重点产业，采用投资补助的形式给予扶持。endprint

（二）金融政策

城市化地区低碳经济的发展需要强有力的金融支持，因此需要建立与之相适应的低碳金融支持体系，全方位满足能源城市低碳经济发展的金融需求。有利于低碳发展的金融政策主要包括有利于低碳发展的货币政策、利率政策和汇率政策。从当前我国的实践来看，针对城市化地区低碳发展的金融政策主要集中在利率政策方面，即对符合国家政策低碳产业提供优惠的利率。同时，要积极探索有利于低碳产业发展的汇率政策，促进低碳技术、低碳管理、低碳产品等在国际上的流动。

（三）绿色信贷

不断完善针对城市化地区低碳产业发展的绿色信贷政策，合理配置信贷资源，发挥信贷资源对低碳产业的支撑作用。首先对城市化地区的产业开展低碳信用评估，对符合国家低碳政策的相关产业，适度增加授信额度，并列入绿色审批名单。加强对高碳排放行业的授信管理，将碳排放管理落实到信贷资金的贷前、贷中、和贷后管理，建立动态跟踪、监测和分析机制，对“高能耗、高污染”产业实行名单管理，实行一票否决制。其次对于符合国家鼓励的低碳产业，开辟低碳信贷绿色通道，在适度增加授信额度的同时，在政策许可的范围内，给与贷款利率优惠政策。

（四）碳排放权交易政策

不断完善碳排放权交易，有利于在降低碳排放领域引入市场机制，在减少同样碳排放量的情况下，实现成本最低化。2011年10月国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。经过不断开展碳交易研究和实践，我国在积极探索建立适应中国国情的碳排放权交易机制，初步完成了制度设计、数据核查、配额分配、机构建设等工作。2013年6月18日，深圳碳排放权交易市场在全国七家试点省市中率先启动交易。目前，可以根据试点情况，逐步启动其他相关城市的碳排放权交易试点，并可根据实际情况，适度拓展试点范围。

（五）其他投融资政策

要发挥融资租赁、信托担保、绿色证券等对低碳产业的支持。对于符合国家低碳产业导向的产业，国家要在融资租赁、信托担保、绿色证券等方面给予相应的扶持。同时对于高碳排放的行业，比如电力、钢铁、水泥等高碳排放行业，通过融资租赁、信托担保、绿色证券等方式帮助高碳排放行业进行技术改造，提高碳利用效率。此外，可以采用BOO/BO/BT/

PPP/ABS等多种方式，开展低碳领域的投融资合作，引导民间资金和国外资金向低碳领域倾斜。

四、城市化地区低碳发展的土地政策

（一）土地低碳化利用政策

要制定严格的土地利用政策，在原来投资强度控制的基础上，增加碳排放强度控制。对于属于优化开发的城市化地区，要加快既有城市用地和工业用地的低碳化改造，严格控制开发强度，控制城市建成区蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散布局，按照工业集中、产业集聚、用地集约要求，引导开发区向城市功能区转型，确保城郊农业用地特别是“菜篮子工程”用地不被侵占，提高单位面积的碳排放标准控制。对属于重点开发的城市化地区，对新增的城市建设用地和工业园区用地，都要增加单位面积碳排放强度控制，鼓励发展低碳城市和低碳园区，确保新增用地的低碳化。

（二）城市建设用地适度增长的政策

对于城市化地区的建设用地可以实行农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩，以及城市建设用地增加与吸纳农业转移人口规模挂钩“双挂钩”政策，以促进农业转移人口向城市化地区集聚，并为城市建设用地规模的适度扩张提供空间。同时对于特大城市或大城市，要合理划定城市增长边界，防止特大城市或大城市“摊大饼”式的无限制蔓延。在特大城市或大城市的郊区，要划定永久性基本农业，使城市与城市之间有永久性的生态隔离带，增加城市碳汇建设。同时，对于城市化地区的建设用地，要严格按照土地利用规划和土地用途管制的要求开发利用。

（三）统一城乡建设用地市场的政策

一是要在制度上统一。修改先行的《土地管理法》，建立统一、规范的土地制度。二是顶层设计与地方探索要统一。只有顶层设计和地方探索同时进行，方向一致，土地改革的步伐才能走得更快。三是城乡土地的权与价要统一，即“同地同权同价”。改变当前城乡建设用地属于同地不同权、同地不同价的现状，赋予农民更多财产权利。四是建立统一的城乡土地交易平台。把农村集体建设用地、宅基地、林地使用权等纳入统一的土地交易平台，通过竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等规范的程序操作。

五、城市化地区低碳发展的生态环境保护政策

（一）增加碳汇的政策

城市化地区范围内也有一定的绿地、水地等发挥着固碳的作用。城市化地区一方面要减低碳排放，提高碳利用效率，另一方面也要积极发挥绿地的碳汇作用，通过增加碳汇来抵消一部分碳排放。一要将城市化地区的碳汇建设与城市的绿化美化结合起来。在不断增加城市化地区人均绿地面积的同时，要充分考虑碳汇的需求，尽可能选择固碳能力强的植物，实现绿化美化与固碳的兼顾。二要积极推进围城生态屏障建设。在城市化地区的周边，要积极推进相关山体、荒地的绿化，在城市周边构建绿色屏障。

（二）节能减排的政策

城市化地区在推进节能减排时，要针对城市化地区的产业特点，以及能源、交通、工业、建筑等重点产业，从生产和生活两大领域同步推进节能减排和低碳经济发展。同时，在城市化地区实施有针对性的重点节能工程，积极发展和利用可再生能源，加大能源资源节约和高效利用技术开发和应用力度，加强生态环境保护，优化生产空间、生活空间和生态空间布局，通过建设低碳城市，降低温室气体排放的强度。要实行有针对性的绩效考核评价体系，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、低碳技术创新等指标的评价，重点考核服务业增加值比重、高新技术产业比重、单位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率、建筑节能等指标。同时加强节能减排的区域联动和污染治理（雾霾治理）的区域性联防联动，促进信息共享、技术标准统一、共建应急机制等。endprint

六、城市化地区生活方式低碳化相关政策

（一）低碳交通

对于属于优化开发区域的城市化地区，加快建设交通基础设施，尤其是城际铁路、市域铁路等大能力运输方式及综合交通枢纽。强化优化开发区域城市群内城市之间的内在联系与分工协作，适当分散特大城市中心城区的功能。对于属于重点开发区域的城市化地区，支持发展城际铁路，加快推进综合交通网络建设，引导和支撑城市群优化布局。

（二）低碳建筑

加快城市化地区建筑的低碳化改造，新建的住宅要贯彻节约用地、节约能源的方针。新建采暖居住建筑必须达到建筑节能标准，并积极采用符合国家标准的节能、节材、节水的新型材料和部品，鼓励利用清洁能源，保护生态环境。对于绿色建筑给予一定容积率的奖励，按照财政部、国家税务总局2011年1月联合下发的《关于促进节能服务行业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》，对符合条件的节能服务公司暂免征收营业税和增值税，并给予“三免三减”的所得税优惠。贯彻落实《中国绿色建筑绿色行动纲要草案》，如果新建建筑物的标准达到或超过绿色建筑30%以上，则该小城镇应按实际情况梯度补助1000万—2000万不等，并被授予“生态小城镇”或者“绿色小城镇”称号。为了保证政策执行力，应以经济奖励为基础，积极采取“以奖代补”的激励政策。对于标致达到三星级的绿色建筑，其奖励金额应适当提高。同时，非绿色建筑禁止获地，必须作为土地招拍挂的前置条件，大幅提升绿色建筑的比例。

（三）低碳消费

一是培育全民低碳意识，营造低碳消费文化氛围。通过通俗易懂、丰富多彩的宣传，影响公众行为，促使他们接受新技术，从而既能满足未来的能源需求，又能确保温室气体的减排。二是完善政府激励低碳消费的法规政策。一方面政府要出台政策和法规鼓励企业、公民和社会组织实行低碳消费，如制定奖励措施，对于开发低碳产品，综合利用自然能源，投资低碳生产流程的企业，给予支持和鼓励，并在贷款、税收等方面给予优惠政策；另一方面抑制消费主体的高碳消费方式。三是政府机构应从自身入手，带头节能减排。政府部门和单位通过早期采用、购买最新先进技术与产品等措施，为其他部门树立榜样。如率先使用节能减排型设备和办公用品，尽可能将办公大楼建设或改造成节能型建筑，制定和实施政府机构能耗使用定额标准和用能支出标准，实施政府内部日常管理的节能细则，制定政府节能采购产品目录，推行政府节能采购。

（四）低碳社区

政府相关部门可在本地条件比较成熟的地方设立低碳社区试点，对其进行跟踪指导、绿色评级，再加以示范推广。在采用环保材料、优化社区结构、建造节能建筑、倡导低碳生活方面，以点带面，探索低碳社区建设的不同模式。通过采用节约能源、使用节水设备，开展社区废水小规模污水处理、循环利用等途径，降低能源消耗和污染物排放，以低碳和可持续的理念推动民众践行绿色生活。通过健全社区的听证会制度、依据社区民意调查制定相关政策等措施，使得社区居民在环境保护法律法规、政策、规划制定过程中和开发建设项目实施之前，就能参与并影响决策过程和结果。

（作者单位：国家发展改革委国地所）endprint