丹东市宗教团体兴办养老事业问题研究

孙译军

[内容提要]从宗教团体兴办养老事业的理念根源和历史渊源入手，阐述了丹东市宗教团体兴办养老事业的现状及存在问题，从丹东市宗教团体兴办养老事业的条件分析及宗教团体兴办养老事业的法治保障分析两个角度提出促进宗教团体兴办养老事业健康发展的对策。

[关键词]丹东市；宗教团体；养老事业

关注宗教团体兴办的养老事业，利用其独特的信仰优势作为养老事业的重要补充。本课题组以丹东市宗教团体为研究对象，展开了调研，了解到了当前丹东市宗教团体兴办养老事业的现状及存在的主要问题。

一、丹东市宗教团体兴办养老事业的现状

丹东市佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教5种教派都有，现有信徒5万余人，宗教活动场所100余处。其中兴办养老事业的有两处，分别是天主教的“天主教会老年公寓”和基督教菊花山教堂的“新起点老年公寓”。

（一）天主教会老年公寓自然情况。天主教会老年公寓兴办于2005年11月，坐落于元宝区朝阳街34号天主教堂院内。该老年公寓建筑面积1 700多平方米，使用面积1 200多平方米，是集托老、养老为一体的养老机构。床位最多70张，现有养员60多人，接近饱和，且社会仍有较大需求。收费与社会上其他民办养老机构相比较而言略低，两人间的750元/月、三人间的700元/月、包间1 200元/月、不能自理的1 100元/月。工作人员共12人，其中服务人员10人。因为护理工作具有一定的专业性，所以服务人员主要从社会上招聘。服务人员中护理人员（护理不能自理的）工资为1 300元左右/月、打扫卫生的服务人员是800-900元/月。

（二）新起点老年公寓自然情况。新起点老年公寓兴办于1999年6月，公寓由两部分组成，一部分坐落于振兴区福春街101号，公寓总面积610平方米，以托老、养老为主。现有床位50张，养员最多时达31人，现有养员17人，工作人员7人。由于所处位置较为偏僻，养员尚未饱和。另一部分坐落于振安区楼房镇，公寓占地3 000平方米，建筑面积944平方米，主要是运用物理疗法、食疗法和体能健身训练等对患有各种慢性疾病的老年人进行康复疗养。公寓两部分总投入近百万元，资金来源除银行贷款50万元外，其余部分由信徒奉献。其收费标准是：双人间900元/月、三人间800元/月、不能自理的1 000元/月。服务人员中护理人员1 100元/月，打扫卫生的服务人员500元/月。

二、以上两家养老机构当前存在的主要问题

（一）资金短缺，再投入、持续发展存在一定的困难。天主教堂老年公寓最大的困扰就是资金问题。因为其主要目的是服务社会，具有非营利性，收费低，所收费用包括住宿、餐饮和护理服务，每年有十万左右盈余，但各方面需要的支出较多。床、柜等设备老化需要更新、房子需要维修。对于该老年公寓来说，它是丹东市民办养老机构中规模最大的，养员接近饱和，且有着更多的社会需求。早已打算再盖一栋三层楼扩大容量，且规划等许可已获批，但苦于缺乏资金，而迟迟未能动工。想争取外援，即外地教会或国外教会的捐献，又因全国太多有需求的而拿不到；靠自筹，又因信徒少，筹集的量很小。所以，该老年公寓缺乏持续发展的财力。现在的用房原是小学教学楼，是市政府落实宗教房产政策将小学整体搬迁后归还的，所以公寓用房方面无需投入。但为办老年公寓教会又自筹资金60万元，进行了内外维修改造，花费了3万元购买床铺、被褥、炊具，改造了厨房，购买了8千余元的消防器材，才开办了这所老年公寓。运营到现在，无论是设备还是房屋都有折旧，且都需要更新和维修。而仅有的盈余大多用在了正常的服务运转，所以大规模更新和维修面临重重困难。

新起点老年公寓面临的主要问题一是资金不足，二是人员不足。从资金上看，丹东市菊花山教堂是在原元宝区聚宝聚会点的基础上于1999年兴建的，教会信徒还不到三百人，仅依靠信徒的经济奉献和劳动付出尚难满足教会正常管理所需，更不用说为老年公寓的持续发展增加投入了。虽然能够收到自费养员向老年公寓缴纳的一些养老金，但用在养老服务之后所剩无几。该公寓是在银行贷款50万的基础上购买的公寓用房，需要还贷，每年8万左右的盈余，与支出基本持平。所以，要改善硬件、提高养老服务质量、进一步发展养老事业，都因资金问题而举步维艰。

从人员上看，该老年公寓面临着养老人员和服务人员的双重不足。由于其所处位置偏，完全靠口碑相传，所以目前养员不足。而由于资金不足，服务人员的工资定的也偏低，所以很难招聘到服务人员，老年公寓的服务工作经常是靠教友帮忙。

（二）经验不足，专业知识缺乏，从业人员管理水平低。教会老年公寓是抱着为社会服务的满腔热情创办的，但在实际管理中因管理人员经验不足、从业人员专业知识缺乏、服务水平低等原因，发展严重滞后。为了节省开支并达到服务社会的目的，教会在聘用老年公寓从业人员时大部分都选择了失业人员、农民工和退休人员。虽然工资低，人工成本降低了，但所聘人员缺乏养老服务方面的专业知识，很难为不同需求的老年人做好服务。而老年公寓除了为老年人提供日常生活照料之外，更重要的是对患病和高龄的不能自理的老年人提供老年专业护理。丹东市天主教堂老年公寓失能老人的床位都已住满，对专业护理人员的需求较大。较低的工资也导致服务人员队伍不稳定，当其找到工资待遇更高的岗位后就会离开，而养老服务是需要技能熟练的护理人员为老人提供舒适和专业服务的。

（三）一定的宗教影响不可避免地存在。教会办老年公寓，管理人员、服务人员中不少人都有信仰，特别是天主教堂老年公寓正坐落于天主教堂院内，虽然老年公寓是面向社会经营的，并能认真处理好信教与不信教的关系，不在养员中传教或进行宗教活动，但宗教影响不可避免地存在着。

三、丹东市宗教团体兴办养老事业的条件分析

（一）老龄化问题日益严重，需要多方协作，包括宗教团体的分忧解难。依据丹东市2010年第六次全国人口普查主要数据公报的统计数据分析，60岁及以上人口为399 205人，占人口总数的16.33%，其中65岁及以上人口为262 250人，占人口总数的10.73%，老龄化问题严重。而根据资料预测分析，2011—2020年，为丹东市人口老龄化的发展阶段。即人口老龄化进入第一个高峰期，老年人口在总人口中所占比重将从16.33%上升到约25%左右；2021—2039年，为老龄人口的最高峰时期。老年人口在总人口中所占的比重将从25%上升到约39.6%，进而达到丹东市老年人口的最高峰。当前65岁以上的老年人大多数多子女，所以目前可以居家养老为主。而60岁至65岁这个年龄段的老人，生育下一代时正值我国开始实行计划生育，子女数量就开始减少。而40岁至60岁的人口，多为20世纪60、70年代出生的人，在计划生育国策下，大多数都只有一个孩子。这就意味着，从现在开始，独生子女家庭的父母开始逐渐步入老年人的行列，其养老问题日益凸显。

我国老年人人口基数大，数量多，步入老龄化社会速度较快，且同社会发展程度不相适应，这给我们解决老龄人口问题带来了巨大的压力和困难。在解决老龄化社会问题的过程中，需要政府和社会多方协作，才能形成良好的养老机制。丹东市当前城镇共有养老机构64所，其中，国有的10所，民办的54所，床位总量5 600张。在以居家养老为主的时代，这些养老机构能够满足社会化养老的需求。同时，政府也正在积极发展社区卫生服务中心等社会化服务，来协助家庭照顾养老。但正如上文所阐述的，随着独生子女家庭的父母步入老年人的行列，其子女在身边的也已倍感压力，无力照顾；子女不在身边的则将面临养老难题，家庭养老功能明显弱化。目前我国平均每个家庭只有3.1人，家庭小型化加上人口流动性的增强，使城乡“空巢”家庭大幅增加，现已接近50%。尤其是丹东市属经济不太发达的边境地区，很多独生子女在外求学后没有返回家乡工作。目前全市空巢老人有11.4万人，占老年人总数的27.6%，而且数量将随着空巢家庭父母年龄的增长而增多。同时，发展居家养老服务也会因将来劳动力的短缺而面临困境。所以，丹东市对集中养老服务机构的需求将会加大。此外，由于丹东市气候宜人，比较适合养老，所以很多老年人也不愿离开故土去他乡养老，而外地的老年人反而因丹东气候暖湿、景色宜人的人居佳地特点被吸引到这里养老。例如，位于丹东市中心菊花山麓的丹东市第二社会福利院是丹东市区唯一公办的城市养老福利事业单位，在确保城市“三无”（无工作单位、无固定生活来源、无法定赡养人）孤寡老人收养入院的同时，大力开展自费养老和旅游养老业务。目前，在院的230名老人中有80名为自费老人，其中来自南京、长沙、天津、黑龙江、本溪、鞍山等外省市的旅游式、候鸟式养老的老人占自费养员总数的15%以上。所以，丹东市发展养老机构具有一定的社会需求。而宗教团体兴办养老机构也一定会为丹东市的养老事业分忧解难，成为其必要的补充。

（二）宗教团体因有信仰，兴办的养老事业信誉好。与社会上其他民办养老机构相比较而言，宗教团体兴办的养老机构往往口碑好、信誉好，百姓放心。因为从信徒的忠心、热心、爱心和奉献精神角度看，其办好养老事业是有保障的。宗教团体兴办养老事业完全是为社会分担责任，不以营利为目的，又受其教义的影响，如，基督教会老年公寓的护理人员都是遵从基督“舍己爱人”的教导，无微不至地服侍老人，其在服务中更有爱心，没有出现过其他社会养老机构虐待老人的现象。再加之宗教团体有兴办养老事业的优良传统，所以其养老机构易被人们所接受。从天主教堂老年公寓的需求状况来看，这样的养老机构在丹东市比较受群众信赖。其实，不仅是丹东市有这样受欢迎的养老机构，在其他地区也有兴办较为成功的。如，福建显密吉祥寺养老院位于福建沙县城关近10公里的琅口镇镇头村，一开始养老院的服务对象是孤寡老人、贫困老人，后来名声在外，一些儿女在外经商、自己独自在家的老人，和一些被子女抛弃的老人，也慕名而来，规模日渐增大。

（三）宗教团体兴办养老事业需要政府一定的扶持。宗教团体兴办养老事业主要靠自筹自支，不给政府增加负担，但也渴望政府一定的扶持。丹东市其他宗教团体之所以尚未兴办养老事业，各有其原因。如，丹东市八道沟元宝山基督教堂信徒较多，教会有兴办养老机构的意识，但教堂较小，较为拥挤，扩建还受文物保护单位控制距离的限制，场所的限制使其暂时无法兴办；而有的教堂还在拆迁范围之内，自顾不暇；小教堂平时的财力仅有两三万元，仅能维系自身的运转，缺乏兴办的资金条件；丹东市的佛教、道教团体也主要受场所限制不能兴办，并且佛教的寺庙建设大多正在进行中，自身建设规格要求较高，所需资金较多，尚无余资兴办养老事业。

针对资金的不足以及资金筹集的困难，丹东市的这两家老年公寓都非常渴望能得到政府一定的扶持。资金扶持当前主要来源于彩票公益金，《彩票公益金管理办法》第八条规定，上缴中央财政的彩票公益金，用于补充全国社会保障基金、社会福利事业、体育事业和国务院批准的其他社会公益事业。中国福利彩票发行的宗旨就是“扶老、助残、救孤、济困”，筹集彩票公益金，支持社会福利事业的发展。2011年，国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中提出，要通过多渠道解决社会养老服务体系建设的资金问题，民政部本级福利彩票公益金及地方各级彩票公益金要增加资金投入，优先保障社会养老服务体系建设。按照民政部规划要求，到2015年，中国将实现每千名老年人拥有养老床位数30张、床位总数新增340万张、达到660多万张的目标。2012年3月在河北省邯郸市召开的民政部全国社会养老服务体系建设工作会议上，民政部就提出，要求各地要将福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例集中使用于社会养老服务体系建设，确保社会养老资金投入到位。这些法规政策为养老机构获得政府的资金扶持提供了依据，辽宁省政府在各地也投入使用了一定的彩票公益金。如沈阳市养老院养老服务中心建设项目、北票市中心敬老院等，取得了较好的成效。宗教团体兴办的养老机构虽然主要是自筹的，但在其发展遇到困难之时，政府也应当与其他养老机构一样给予适当的资助，应从彩票公益金中拨出一部分给这些养老机构。当然，彩票公益金毕竟不只是用于扶老一个方面的，宗教团体也能够理解政府的难处，仅仅希望政府给予少量的资金支持并能够落实一些优惠政策，如，除用地和税收优惠外，对养老服务机构的用水、用电、用气的收费，电话安装，通信业务的使用，按居民生活收费标准执行。对于公益金的有限性，有人大代表建议，增加一个老年福利彩票，把收入所得全都投入老龄事业，以解决政府财力不足的问题。宗教团体兴办养老事业也算是为国家分忧解愁，国家有关部门应该在设施改善、医疗器械、床位补贴、医护培训等方面多多给予支持。

四、宗教团体兴办养老事业的法治保障分析

宗教团体、寺观教堂和慈善组织参与养老服务业大多经历了由自发产生到自觉发展的过程，因而，难免存在一些先天不足的问题。而且由于我国对宗教团体的基本政策是“自传、自养、自理、自治”，平时我们行政机关很少去干涉其运营，往往存在一定的问题。我国是社会主义法治国家，宗教团体也在法律的统一规范之下，因此，宗教团体兴办的面向社会的养老机构也应在法治框架下规范运营，法律也应为其提供必要的保障。

（一）要将宗教团体兴办养老事业统一纳入社会养老服务体系法律规制的框架。2012年6月26日提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案）》（以下简称《老年人权益保障法（修订草案）》），首次在法律层级上直接对养老机构加以了规范。其中，第四十三至四十五条提出了要加强对养老机构的管理，规定了养老机构的设立条件、准入许可和变更、终止等制度，明确了相关部门对养老机构的管理职责等内容。从而扭转了养老机构法律规范立法层级较低的问题，因为在这之前对养老机构的法律规范主要体现在政府规章上。一是民政部门的规章，如，《老年人社会福利机构基本规范》、《社会福利机构管理暂行办法》；二是省级政府规章，如，北京市制定的《养老服务机构管理办法》和《养老服务机构服务质量标准》等；三是副省级政府规章，如，《青岛市养老服务机构管理办法》。《老年人权益保障法（修订草案）》还确立了社会养老服务体系的框架，即“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，宗教团体兴办的养老机构同样应在中国的养老事业中起支撑作用，应当统一纳入这一体系加以规制。从设立条件、准入许可和变更、终止，相关部门对养老机构的管理职责等都应当统一标准，不能因其是宗教团体兴办的就弱化监管和执法。同时，还要制定《养老机构管理办法》等一批急需的养老服务法规，完善养老机构行业服务规范和质量等行业标准。

（二）依法加强对宗教团体兴办的养老机构的养老护理员的规范。《老年人权益保障法（修订草案）》提出了要加强养老服务队伍建设，主要规定了养老服务人才培养、使用、评价和激励制度（第四十六条）。宗教团体兴办的养老服务机构管理人员和护理人员大多没有接受过正规培训，因工资低更难聘用到专业的养老护理员，现从业人员的业务素质有待提高。而且这些养老服务机构尚处于起步阶段，内部规章制度不完善，服务技术操作无规范。对于盈余的支配也缺乏长远规划，哪些用来还款、哪些用来作为维修基金的积累、哪些作为收养孤寡老人后的经费等问题，没有一个具体的方案。因此，笔者建议应加强对养老服务人员的规范管理和正确引导。

其中养老护理员的职业资格认证制度已经建立，本职业分为初级、中级、高级和技师四个等级，都有考核与鉴定标准。当前需要做的是对这一职业的宣传和培训工作的加强，因为将来的中国社会对该职业从业人员的需求会很大。而对于当前宗教团体兴办的养老机构中的从业人员，政府应为其提供免费培训，因地制宜开设必要的专业知识和服务技能的培训班，提高从业人员的服务本领和专业技能。

（三）应加强对政府扶持宗教团体兴办养老事业的规范。政府的扶持也应常规化、规范化，在哪种条件下要对养老机构提供资金扶持，提供扶持的论证由哪些主体来做，提供扶持的标准、扶持资金的使用都应当有所规范，使所有需要扶持的养老机构都能在第一时间得到相应的帮助，才能保障其有足够的资金去为老人提供更为专业的服务。对此，《老年人权益保障法（修订草案）》第三十九条明确了政府支持养老服务事业发展的责任：规定各级政府应当逐步增加对养老服务的投入，并在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持社会力量兴办养老服务设施；针对养老服务设施建设“用地难”的突出问题，草案从城乡规划预留用地、土地取得方式及用途管制等三个层次对养老服务设施用地作了特别规定（第四十条）；要求国务院有关部门制定相关标准，建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度（第四十二条）。宗教团体兴办的养老机构也应在此规制范围内，所以政府在扶持过程中要做到无差别对待。

（四）建立宗教团体兴办的养老机构运营中的纠纷处理和风险防范机制。由于养老机构老年护理的高风险性，很难避免入住老年人发生意外。老年人在养老机构中极易发生如摔伤、骨折、猝死、走失等意外，已成为比较突出的问题。所以，即使是宗教团体兴办的养老机构也要遵循契约社会的特点，通过签订养老服务协议来明确责任，并可考虑由老人家属为入住老人购买意外伤害险，由商业保险机构参与到老年人护理中的意外伤害赔付，以减轻养老机构的负担。同时，政府应建立健全老年人生病、意外伤害、死亡、赔偿、保险等协商调处处理机制，仲裁机制等纠纷处理机制。

综上所述，人口老龄化会给社会带来巨大的压力，社会养老服务体系建设已成为社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题，完善养老服务体系关乎每个人的未来。丹东市天主教和基督教两个宗教团体兴办养老事业，为社会分担了责任，给老年人提供了舒适的养老环境，解除了许多家庭的后顾之忧，也创造了一些工作岗位，为社会的发展与和谐稳定做出了积极的贡献。在这里，丹东市宗教局的引导、鼓励和帮助起到了极大的作用。丹东市政府应进一步注重发挥宗教团体在养老服务方面的优势，引导好、扶持好现已筹办的两家养老服务机构，让这两家机构起到示范效应。按照“自愿参与，量力而行”的原则，支持符合兴办养老机构条件的团体或宗教活动场所创办养老机构。同时，要有规划的进行，并经民政部门依法审批，避免在养老市场尚未形成之时一哄而上，浪费资源。要使宗教团体兴办养老事业的优势得以更好地发挥。

责任编辑/刘顺宝