党外代表人士政治安排和实职安排问题研究

[内容提要]分析了在民主党派代表人士政治安排和实职安排中，执政党与参政党各自存在的主要问题，提出执政党与参政党两方面如何做好民主党派代表人士政治安排和实职安排的思考。

[关键词]民主党派代表人士；政治安排；实职安排

中国共产党与各民主党派多党合作、政治协商是我国的基本政治制度之一。要坚持和完善这一基本政治制度，巩固党的执政基础和扩大党的群众基础，重视和加强党外代表人士的政治安排和实职安排是核心问题。政治安排和实职安排作为在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，党外人士参与国家政权和国家政治生活的两种形式，体现了执政党与参政党之间和谐的政党关系，体现了现阶段中国共产党领导的多党合作、政治协商制度的特点和规律。

一、做好党外代表人士政治安排、实职安排的重要意义

毛泽东同志指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”对党外代表人士进行适当、合理的政治安排和实职安排，是马克思主义国体论中的应有之义，是马克思主义政党政治理论在现实中的具体表现。

新中国成立以后，中国共产党历代领导人都高度重视对民主党派和无党派人士的政治安排和实职安排。早在建国之初，许多民主党派和无党派人士就在国家各级政府中担任实职、要职。在1954年召开的第一届全国人大一次会议上选举产生的国家政府机关中，党外代表人士任国家副主席的有3人，任政务院副总理的有2人，任政务院政务委员的有9人，在中央各部委办任正职的有23人。在军队中任实职、要职的也不少，1人任中央军委副主席，6人任国防委员会委员，五十军军长曾泽生、五十五军军长陈明仁、新疆军区副司令员兼新疆生产建设兵团司令员陶恃岳等。十年动乱期间，多党合作、政治协商制度受到严重冲击。党的十一届三中全会以后，政协制度得到恢复，对党外代表人士的政治安排和实职安排工作也越来越受到党和政府的高度重视。进入新世纪、新阶段，做好对党外代表人士的政治安排和实职安排，既具有重要的现实意义，又具有深远的历史意义。

（一）巩固和发展中国共产党领导的多党合作、政治协商制度的基本前提。党外代表人士的政治安排和实职安排是巩固和发展中国共产党领导的多党合作、政治协商制度的基本前提，并为这一制度提供了组织保障。要充分发挥民主党派和无党派人士在国家政治生活中的作用，就必须给予党外代表人士以适当的政治安排和实职安排，为其发挥作用提供尽可能宽广的政治舞台和活动空间。对党外代表人士的政治安排和实职安排数量多少、地位高低，直接影响和决定着党外人士作用的发挥，决定着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的巩固与发展。

（二）建设社会主义政治文明、推进改革开放和现代化建设事业的必然要求。具有中国特色社会主义政党制度与资本主义政党制度的最大区别在于执政党与在野党在国家政治生活中的地位不同。在西方资本主义国家中，执政党与在野党之间的恶斗、相互拆台，各自都以自己上台执政为目的，形成恶性循环，许多社会资源耗费在政党恶斗中，严重影响国家的稳定和发展。在我国，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，是中国共产党的友党，中共与各民主党派之间是长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的关系。通过对党外代表人士的政治安排和实职安排，与民主党派同舟共济，共谋中华民族的伟大复兴，是建设中国特色社会主义政治文明，改革开放和现代化建设的必然要求。

（三）建立和谐的政党关系是构建社会主义和谐社会的需要。社会主义的和谐主要体现在人与人之间与人与自然之间关系的和谐两个方面。而人与人之间关系的和谐又具体表现为不同阶级、阶层、政党、民族、宗教信仰之间等方面的和谐。在现实社会中，党外群众居人口的大多数，各民主党派都各自代表着某一阶级、阶层、某一界别的利益，都有着各自不同的政治、经济利益诉求。做好党外代表人士的政治安排和实职安排，既能为其表达利益、愿望诉求提供平台，更能使执政党广纳百川，做到科学决策、民主决策，化解社会矛盾，维护社会稳定，建立和谐的政党关系，促进社会主义和谐社会建设。

（四）照顾同盟者利益的具体体现。在我国新民主主义革命、社会主义革命和建设的各个历史时期，作为中国共产党同盟者的各个民主党派都做出了巨大的历史性贡献，他们的功绩理应通过一定的政治安排和实职安排得到肯定和褒奖。在新时期，作为不同阶级、阶层、界别利益代表者的各民主党派，通过对他们的政治安排和实职安排，既照顾了同盟者的利益，调动一切可以调动的因素，又维护了他们自身的利益和权利。

（五）建设高素质的领导干部队伍、提高党的执政能力的保证。中共中央明确指出，党外干部队伍是国家干部队伍的重要组成部分，并将党外干部的培养和选拔纳入到整个干部队伍的建设中统筹考虑。党外干部队伍的素质、能力和水平如何，将对我国干部队伍的整体素质产生重大影响。党外代表人士的政治安排和实职安排是建设一支高素质的领导干部队伍、提高党的执政能力的保证。

二、党外代表人士政治安排和实职安排的现状及存在的问题

党的十一届三中全会以来，我党对党外代表人士的政治安排和实职安排越来越重视，2012年年初，中共中央下发了“关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见”，提出了更为具体明确的要求。全国各地认真贯彻执行中央有关文件规定的要求，扎实做好此项工作，取得了很大的成绩，同时也存在一些不可回避的问题。

（一）从执政党角度看。1.有些党员领导干部认识不足。有些党员领导干部对中国特色的政党制度和理论及中共统战史缺乏了解，对实行多党合作和政治协商理解不深，对党外代表人士政治安排和实职安排的重要性认识不足，片面地认为中共党内人才济济，没有必要到党外培养、选拔人才。对党外人士存有偏见，对党外人士外出学习、调研、培训活动，往往以工作离不开、资金短缺为借口不予支持。2.存在“两多两少”、“两重两轻”现象。即“政治安排多、实职安排少；副职多、正职少”和“重安排，轻使用；重选拔、轻培养”现象依然存在。由于在各级人大和政协中政治安排较多，而在政府、司法机构、国有企事业单位、科研院所、大专院校、人民团体中的实职安排相对较少，在一定程度上影响了民主党派职能作用的发挥。有些地方或部门虽然按比例、按指数完成了对党外代表人士的政治安排和实职安排，但不能赋予党外领导干部以实权，让其放手开展工作。还有些地方对党外干部的培训工作抓得不够，尤其是针对民主党派领导干部的特色教育及接受高层次培训的机会较少。3.选人用人渠道相对狭窄。有些地方对党外干部的选拔条件过于苛刻，求全责备，不能不拘一格选拔人才。在选拔党外干部时视野狭窄，出现“从少数人中选拔极少数人”的现象，对党外干部的任用渠道相对狭窄，严重限制了党外干部的选拔任用工作。4.存在体制制约因素。在我国当今的政治生活中，各级地方政府及部门实行的都是党委集体领导下的分工负责制，若在一个单位安排党外人士任正职，而其却又不能参加同级党委会，确是一个尴尬的问题。此外，组织部门与统战部门在选拔任用党外干部的工作关系及职责分工也需进一步明确。endprint

（二）从参政党的角度看。在党外人士中，聚集着众多的专家、学者、优秀人才，然而，从政能力与知识文化水平并非完全成正比。党外人士往往缺乏从政经历、政治历练不足，使其很难胜任领导职位，特别是正职。各民主党派自身的思想建设、组织建设、制度建设及人才培养、选拔机制有待加强。

三、做好党外代表人士政治安排和实职安排工作的思考

做好新时期党外代表人士的政治安排和实职安排，关键在于执政的中国共产党。离开中共各级党组织的重视、关心、帮助和培养，是无法实现的。

（一）执政党方面应做的工作。1.加强党内的宣传教育。中国共产党历来高度重视民主党派特殊而重要的作用。在加强对党外干部的培养选拔、安排使用、培训教育等方面提出了一系列重要思想观点和政策措施，成为做好党外代表人士政治安排和实职安排的依据。在党内，加强党的统一战线理论、统一战线方针政策教育十分必要，尤其对“红旗下出生、红旗下长大”的年轻领导干部更应突出，使其充分认识到坚持和完善中国特色政党制度的重要意义，把全党的思想认识统一到中央有关文件、政策精神上来，从而进一步增强工作的自觉性、主动性。

2.探索发现、推荐党外代表人士的新渠道、新途径。加强党外干部的培养选拔工作，努力造就一支自觉接受中国共产党领导、坚定不移地走中国特色社会主义道路、具有较强政治代表性和参政议政能力的党外代表人士队伍，是保证统一战线和多党合作事业长期健康发展的关键。善于发现和培养党外代表人士是统战工作的一项战略性任务。要着眼于党外干部队伍的长远建设，建立健全发现、推荐党外后备干部队伍的长效机制，培养一批政治素质好、代表性强、年龄和知识结构合理、数量充足、充分体现本党派特色的后备干部，为党外领导干部的选拔工作提供坚实的组织基础。

广泛发现党外人才。开阔视野，拓宽途径，充分发挥高等院校、科研院所的重要源头作用；注意从政府机关、国有企事业单位发现党外后备人才；积极从新的社会阶层、海外留学归国人员等领域发现党外代表人士。注重物色年轻人才，及早发现、从早培养。加强党政有关部门之间的协调，依托民主党派、工商联、有关社会团体，密切与非公有制经济组织、新社会组织的联系，提高党外代表人士发现工作的社会参与度。

建立健全推荐机制。建立完善党委统一领导，组织、统战等有关部门密切配合，各民主党派、工商联、有关社会团体发挥积极作用的党外代表人士推荐机制。要坚持党管干部的原则与尊重民主党派的自主权利相统一，坚持人选的政治标准和代表性相统一，坚持体现各民主党派的界别特色和改善结构相统一，坚持组织推荐与个人推荐相统一，定期推荐与日常推荐相统一。既坚持原则和条件，不降格以求，又不求全责备，不拘一格选拔党外干部。在选拔、任用党外干部工作中，严格按照民主推荐、组织考察、集体讨论、任前公示等程序办事，有效防止选人、用人问题上的不正之风。

强化综合评价体系。把综合评价作为党外代表人士推荐使用的必要环节，对党外代表人士的政治素质（政治立场、政治表现、参政议政和遵纪守法情况等）、专业成就（知识基础、学术造诣、专业或行业成就等）、社会形象、群众基础等几方面进行综合评价，不断提高选人识才的客观性、全面性和准确性。

加强党外代表人士后备队伍建设。把党外代表人士后备队伍建设纳入国家干部队伍建设的总体规划，在各级后备干部队伍中党外干部应占一定比例。根据各级人大、政府及其各部门、政协、司法机关、国有企事业单位、社会团体等方面配备使用的需要，按照多于可配备职数的要求，建立党外代表人士后备名单，实行动态管理。要贯彻执行把一部分优秀人士留在党外的政策规定。在每年录取的公务员中，注意遴选一部分党外人士充实到党外代表人士后备队伍。

3.加强对党外代表人士的培训教育。坚持不懈地加强对党外代表人士的培训教育工作，坚持用中国特色社会主义理论教育党外人士，加强政治引导，不断提高其政治把握能力、参政议政能力、合作共事能力、组织协调能力。

切实加强教育培训。把党外代表人士的教育培训纳入人才和干部队伍教育培训的总体规划。建立健全党委统一领导、统战部门牵头协调、有关部门各司其职、密切配合的教育培训管理体制和党外干部由组织部门、统战部门联合调训工作机制。制定对党外干部的定期培训、轮训规划。财政部门应对党外代表人士的培训经费予以保障。

切实加强党外人士的实践锻炼。采取多种方式弥补党外干部政治历练不足的“短板”。推动考察调研、社会服务、挂职锻炼等各种实践锻炼形式制度化、规范化，把党外干部纳入党政干部交流总体安排。注意选派党外干部到经济、社会发展程度不同的地区、部门和岗位挂职锻炼或任职。推进党外干部在政府各部门之间与各地区之间的交流。加强党外干部在民主党派和工商联机关、人大和政协机关、政府及其各部门、司法机关之间的交流使用。推进党外中青年代表人士在政府工作部门和高等院校、国有企事业单位、科研院所之间交流挂职。要建立建设好党外代表人士的实践锻炼基地。组织党外代表人士到沿海发达地区、中西部地区、贫困地区考察学习，参与社会服务。推动党外代表人士围绕国家和地区经济社会发展的重大问题深入调查研究，积极建言献策。

加强对党外人士的政治引导工作。引导党外代表人士继承和发扬老一辈党外代表人士的优良传统和崇高风范，始终保持与中国共产党风雨同舟、亲密合作。支持党外代表人士进行自我教育，加强道德修养，牢固树立参政为民理念，切实履行岗位职责。引导他们树立和践行社会主义核心价值观，在为社会主义改革和现代化建设服务中提高自身素质，在合作共事中增进共识。

切实加强社会主义学院建设。作为各民主党派的联合党校，应坚持社会主义办学方向，全面加强正规化、现代化建设，积极改善办学条件，不断提高办学质量，充分发挥社会主义学院作为统一战线人才培养基地、理论研究基地、方针政策宣传基地的作用。重视发挥党校、行政学院、干部学院在党外代表人士教育培训中的重要作用。合理利用高等院校等培训资源及域外培训资源，切实提高培训质量和水平。endprint

4.切实搞好对党外人士的安排和使用。对党外干部的安排使用，制定规划是前提，培养选拔是基础，安排使用是关键。对党外干部要量才使用、合理安排。做好推进、选拔优秀的党外代表人士在各级人大、政府、政协、人民法院、人民检察院、高等院校、科研院所、国有企事业单位和人民团体中任职的工作。

建立健全选拔任用的工作机制。建立健全党委组织部和统战部密切配合的选拔党外干部联席会议制度，形成组织、统战部门共同制定规划、共同物色选拔、共同培养教育、共同组织考察、共同讨论研究、共同督促检查的协调机制。党委在决定对党外干部的任免、调动、交流前应征求统战部门的意见。

搞好与党外代表人士的合作共事。支持党外的人大代表依法行使职权，党外政协委员履行职责。认真、及时办理党外人大代表、政协委员提出的议案、建议和提案，充分发挥党外代表人士在人大和政协中的作用。坚持民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度，对党外干部分管工作范围内的重要事项应事先听取并尊重党外干部的意见和建议，保证党外干部对分管工作享有行政的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。正确处理党组（党委）与党外干部的关系，党外干部应自觉执行党组（党委）的决策，党组（党委）会议一般应邀请领导班子中的党外干部列席。

加大实职和正职的安排力度，选配的比例应进一步提高。对党外人士的政治安排和实职安排不能为安排而安排，搞形式主义。

5.切实加强党外代表人士的动态管理。突出管理重点。着重了解和掌握党外代表人士的政治表现、思想状态、履行职责和廉洁自律情况，特别是在重大原则问题上的政治立场和态度。帮助党外代表人士坚定政治共识，增强大局意识、责任意识和廉洁自律意识。提高其综合素质和能力水平，不断增强进步性和代表性，促进合作共事。教育引导党外代表人士正确对待名利和职位，树立良好的社会形象。

丰富管理形式。坚持分级分类管理，针对不同领域党外代表人士的特点，采取民主测评、述职述廉、定期与随机考核、诫勉谈话等形式实行多层次、全方位系统管理。加强党外代表人士数据库动态管理，提高管理的科学化水平。

明确管理责任。党委统战部门要发挥牵头协调作用，加强与党外代表人士所在单位、所属党派团体和同级人大政协的联系，从总体上掌握党外代表人士的情况。党委组织部门在领导班子和干部队伍建设中，要注意加强对党外干部的管理，与统战部门及时交流沟通党外干部考核结果和日常管理情况。政协党组要了解和掌握委员中党外代表人士在政协履行职责情况，及时向统战部门通报。党外代表人士所在单位党组织要加强党与党外代表人士的合作共事，做好思想政治工作，加强日常管理考核。

6.加强与党外代表人士的联谊交友。充分认识并发挥联谊交友的重要作用。把联谊交友工作贯穿于党外代表人士的发现、培养、使用、管理的各个环节。运用联谊交友发挥引导作用、沟通作用、纽带作用。把握联谊的基本原则。坚持原则性，注重平等性，体现包容性，保持连续性。

完善联谊交友的工作机制。各级党和政府的领导干部要强化联谊交友责任，每位成员都应联系若干名党外朋友。各级统战部门要协助党委和政府做好联谊交友的组织、协调、服务工作，按照主要领导抓关键、分管领导抓重点、班子成员人人有朋友的原则，建立健全统战干部联谊交友制度。

7.要充分尊重、信任、爱护党外干部。要全面关心、照顾党外代表人士的工作、学习和生活，为其提供便利条件。真正做到政治上充分信任、工作上大胆支持、生活上主动关心，最大限度地调动党外代表人士工作的积极性、主动性和创造性，更好地发挥其参政议政、民主监督的职能作用，保持党外干部队伍的生机与活力。

（二）参政党方面应做的工作。党外代表人士的政治安排和实职安排，既需要执政党做大量的工作，也需要各民主党派自身的努力。面对新形势、新任务，各民主党派、党外人士要按照各自章程规定的参政党建设目标和原则，坚持以思想建设为核心，以组织建设为基础，以制度建设为保障，全面加强自身建设，以班子建设带动队伍建设，不断提高参政议政、民主监督能力。成为理论上清醒、政治上坚定、机制上健全、组织上巩固的参政党。作为任实职、特别是任正职的民主党派领导干部，要秉持“立党为公，参政为民”的理念，一方面，尽力为党派成员服务，带领他们为社会主义现代化建设服务；另一方面，要胸怀大局，放眼长远，自觉地将党派利益纳入到整个国家和全民族的利益实现中。

课题负责人：夏德凯，男，鞍山市社会主义学院常务副院长

课题组成员：董 冰，男，鞍山市社会主义学院副院长，副教授

杨 浩，男，鞍山市社会主义学院统战教研部主任，讲师

万 芳，女，鞍山市社会主义学院统战理论教研部，副教授

王 黎，女，鞍山市社会主义学院统战理论教研部，助教

以上人员均为“中国统一战线理论研究会基层统战工作理论本溪研究基地”特邀研究员。

责任编辑/刘顺宝endprint