从职能转变的误区看政府的角色定位

张 娜

政府的职能是伴随着经济的发展而不断更新的，在不同的时期、不同的经济环境下，政府职能也会相应作出调整以保障经济、社会、政权的稳定和发展。单从自由主义的发展历史来看，就包括古典自由主义时期、现代自由主义时期和新自由主义时期三个阶段。从市场是一只“看不见的手”到市场失灵弊端的显露，政府职能也经历了从“守夜人”到“全面干预”，最终转向了中和市场及政府的“有限政府”。但我国政府职能范围及政府角色定位依旧处于探索阶段。我国的社会环境、经济环境在变动，而加快政府职能转变仍然是我国深化改革的一条主旋律。不过分追求模式化的建设，不完全放任、不全面干预，在借鉴中摸索适合我国国情的政府职能体系是我们的目标。但是政府职能转变在我国依然存在很多的误区，政府也仍然没有明确的角色定位，这可能会阻碍加快政府职能转变的进程。

一、职能转变是变精简机构为制定规则

“改革开放30年以来，我国己经于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行过六次大规模的行政改革，每次改革都强调精简政府机构。”[1]回顾以往的改革，我们可以将其总结如下:

表1

从表1中可以看到，在已经完成的改革中，除了2003年的改革提到了职能转变以外，无一例外的都以机构改革为重点。但以往的经验告诫我们中央政府不能再任由改革继续在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的帕金森怪圈里游弋不前了，这种治标不治本的改革并没有为我国政府的职能转变带来实质的改变。因此，在加快推动政府职能转变的前提下，机构变动并不是改革的手段，而是所追求的结果:即通过政府职能的转变，以期政府机构能以一种科学的结构、相对稳定数量的状态存在。

因而我国政府的职能转变之根本不在于机构改革，而在于基本框架的构建。国家的职能范围要通过规则的制定来“框定”，职能相对应的权力则需要法律来约束，以此来保障社会和个人的利益。极端的“放任政府”和“全能政府”都已被证明是不可取的，我国的政府职能转变应借鉴新自由主义时期的“有限政府”模型，从整体上把控国家的运行——宏观上制定规则、划定范围，微观上将社会中各行各业的执行、资格认定、管理等方面的标准统一，构建一套完整的、足以支持国家运行的规则体系。

二、职能转变是变“家长管制”为公共服务

政府职能转变的依据在于明确什么是政府应该管的，什么是政府不该管的，什么是可管可不管的。对于该管的、不该管的就严格执行，而对于可管可不管的就放松管制，尽可能多的引入社会组织或私营企业的力量以减小政府的运行成本。

我国在建国初期为了稳定国家全局的工作，政府就包揽了所有的职能。政府给予什么，公众就只能接受什么，毫无选择性而言;公众本身及其权利也都在政府的管理之下。随着生活水平和精神层次的双重提高，公众的需求层次也有所提升，也更多地意识到个人所享有的权力，因此政府职能需要大幅度转变来满足社会公众多元且复杂的需求。如果说我国政府之前是一种“家长管制型”的政府，是一种政府强加于民众却自认为是为了民众利益而在提供公共服务(或产品)、并因此而产生了足够优越感的政府，那么当下我们所追求的职能转变后的政府就应该是顺应“公民社会”时代的、真正意义上的“服务型政府”。

向公众提供公共服务(产品)是政府天然的职责，因此政府扮演着提供公共服务(产品)的角色。此外，需要明确的是，政府的职能决定了其角色定位中并不包括管制者。政府的职能应该是提供民众需要的、方便民众办事的各项服务，鼓励民众通过多种形式，积极参与到政府的各项工作中，打通民众与政府对话的渠道，成为为民、便民、利民、服务人民的透明政府。例如:英国剑桥市的政府网站首页中就囊括了对社区改进意见的征集表、公共服务提供时间的变动表及有关公民在日常生活中需要政府提供帮助的信息平台等内容[2]，而我国政府在这方面却存在很多的不足。

除了对经济增长、经济建设的宏观把控之外，政府仅仅需要关注赋予之权力并用税负来供养它的人民，关注与人民日常生活息息相关的变动和服务。自古以来，“大局为重”的观念使得很多官员忽略了过于细小的事务。举个简单的例子，在街边需要扔垃圾时，方圆百米就有垃圾箱，比宣传城市基础设施建设中的投入更容易树立政府的正面形象。公众所需要的公共服务(产品)就是政府应该要提供的，改变传统的家长制的政府管理，树立“从需求出发”的服务理念，尽量避免提供”为你好式”的服务，转向民众切实需求的方向，减少浮夸的自我宣传，真正从服务层面为政府的善治奠定坚实的基础，降低运行成本的同时提高公众的满意度，力求让每一位公民都可以感受到政府在竭尽全力地为自己更优质的生活提供服务。

三、职能转变是变指挥命令为协调监管

政府的换届总会带来一些影响巨大的改变，而长久以来不变的只有政府的“指挥棒”作用。政府的政策指向就是指挥棒的方向。在政府、社会、市场三者的关系中，政府占据着强有力的主导地位，社会和市场几乎是在这种指向和推动下向预想方向发展的。十八届三中全会的公告势在扭转这一局面:将市场对资源配置的基础性作用提升到决定性作用，将资源的根本分配权转交于市场，在很大程度上限制了政府的权力。与此同时，大开市场大门，降低市场进入门槛，并大幅度取消或下放行政审批事项，交还主动权于公众手中。这意味着政府将退离曾经“铁三角”关系中的主导地位，而逐步转向协调多元要素之间的关系，成为促进各方面稳定有序发展的润滑剂。英国政府1999年的《政府现代化白皮书》提出了“协同政府”的概念，包括政府部门与外部主体之间的协同，首先是公民参与，其次是发挥外部专家的作用。[3]公民意识的觉醒、社会组织的蓬勃壮大使得公民社会的孕育时机成熟，越来越多的社会力量参与到政府的工作当中，这也从侧面迫使政府需要改变指挥者的角色，继而转向协调者。此外，市场的影响力将越来越不容小视，也已不在政府的掌控之下。因此，在除公共产品(服务)以外的其他方面，政府需在保障公民的安全和权益的基础上，协调各方利益。

但需要注意的是，在适度限制政府权力的同时，要保障政府的监管职能能够正常运行:首先，社会主义市场经济对推动我国经济发展功不可没，此届政府更加注重市场的作用。但并不能因此忽略市场的“短板”——市场失灵，完全否定政府的适当干预是不科学的。其次，十八届三中全会的决定中提到“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，这不仅是对非公有制经济体制下民营企业的肯定，同时也将公有制经济的改革提上议程。促进实现国有企业真正的企业化管理、企业化运营、企业化建设。不论是国有企业还是民营企业，都需要政府有效监管以维护市场的有序环境。此外，公民、社会组织、民营企业、国有企业等任何提供生产的个体或组织都仍然处于政府的监管之下，在完成制度建设、环境缔造的任务之后，政府仍需要改进公正仲裁、公平监管方面的不足。倘若新兴的社会力量能与政府联手，对这些提供生产的个体或组织进行监管，对减少政府运作成本和社会力量参与政府作为来讲，都是标志性的进步。

[1]刘瑞宁．政府职能转变的内涵刍议 [J]．理论导刊，2002，(8)．

[2]刘光军．政府职能界定与政府职能转变[J]．河南社会科学，2007，(9)．

[3]周志忍．新时期深化政府职能转变的几点思考[J]．中国行政管理，2006，(10)．

[4]顾晶晶．全球化背景下政府职能转变的研究[D]．西北大学，2010．

[5]郭峥嵘．地方政府职能转变研究现状综述[J]．公共行政，2010，(10)．

[6]何颖．我国政府职能转变问题的反思[J]．行政论坛，2010，(7)．

[7]应松年，杨伟东．不断把政府职能转变推向深入[J]．中国行政管理，2006，(4)．

[8]朱光磊，于丹．建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J]．政治学研究，2008，(12)．