述评与前瞻:我国体育公共服务均等化研究——基于66篇文献的文本分析

高奎亭

体育公共服务均等化在全民健身体系中发挥着重要作用，承载着体育强国建设不可推卸的使命，是体育强国建设时期工作的重中之重。《体育事业发展“十二五”规划》中明确提出:“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化［1］”。国内学者通过理论、思辨、调研、实证等方法对体育公共服务均等化问题展开了研究。鉴于此，笔者将已有的研究成果进行梳理与总结，为今后的研究指明方向。

1 已有研究概况及热点归纳

1.1 已有研究概况

检索起始时间:2013年2月，共收集到以“体育公共服务均等化”为研究主题的文献66篇，详细的统计数据见表1。由表1可以看出，我国学术界对体育公共服务均等化问题的关注起步较晚，最早始于2007年，为学者冯国有发表在上海体育学院学报的《体育公共服务均等化及其财政政策选择》一文。该文首次对体育公共服务均等化的内涵进行阐释。文章从政治与经济学视角提出体育公共服务均等化的理论基础，并从财政学视角提出推进体育公共服务均等化的财政政策建议，开启了我国体育公共服务均等化研究的先河。

从表1统计结果可以看出:自2007年国内第一篇以“体育公共服务均等化”为主题的文献发表至今，该主题的文献数量总体呈现逐年上升趋势(2013年不计其内)，仅2012年刊载论文量达到最高的31篇。其中发表于核心期刊的论文有26篇，占到总量的39.4%;课题基金类文献44篇，达到了66.7%。另外查阅“代表我国哲学社会科学研究最高水平的国家社会科学基金课题项目”，从2008年到2011年共有12项以“体育公共服务”的课题被获批，其中范宏伟申报的“群众体育公共服务均等化问题研究”获批青年项目(2010);刘玉申报的“体育公共服务均等化研究”获青年项目(2011);在国家社科办公布的《2012年度国家社会科学基金项目课题指南》中“体育公共服务均等化研究”为其中的一项。检索结果表明体育公共服务均等化研究领域已经成为当前研究的热点之一，已经吸引了大批专家学者的广泛关注。如何逐步实现体育公共服务均等化已成为当前改革的重点和难点之一，也是亟待解决的重大理论和实践问题。然而，从当前研究进展看，总量偏少，质量不高，难以满足指导体育公共服务均等化工作顺利开展的需要。

表1 我国体育体育公共服务均等化研究总体概况

1.2 体育公共服务均等化研究的热点

词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的文献计量学方法［2］。由于一篇文章的关键词是文章内容的浓缩和提炼，因此，如果某一关键词在其所在领域的文献中反复出现，则可反映出该关键词所表征的研究主题是该领域的研究热点［3］。基于这一理念，笔者对所搜集到的文献进行关键词词频(f)分析，并按频次高低进行排序，见表2。根据表2词频统计结果，体育公共服务、均等化、现状、对策选择、路径、成因、意义等关键词出现频率较高，并结合文献内容归纳出我国“体育公共服务均等化”研究热点:(1)体育公共服务均等化概念界定;(2)体育公共服务均等化研究必要性;(3)体育公共服务均等化现状;(4)体育公共服务非均等化成因分析;(5)实现体育公共服务均等化的路径选择。下面从以上几个方面的研究进行简要综述，展望“体育公共服务均等化”未来可能的研究方向，以期对该领域的研究有所启发。

表2 体育公共服务均等化研究关键词词频(f)统计一览表

2 体育公共服务均等化研究进展

2.1 关于体育公共服务均等化概念的争议

体育公共服务均等化问题的研究，首先须界定“体育公共服务均等化”的概念。自2007年开始，关于对“体育公共服务均等化”概念的界定始终处在争论当中，尚没有形成统一的认识。其主要观点可归纳为以下两种:

(1)公民权利说。持这一观点的专家学者认为，体育公共服务是每个公民应该公平享有的服务。冯国有认为，体育公共服务均等化是政府公共服务均等化政策在体育领域的体现，指在某一行政区域内(区县、省市乃至全国)，无论身处何地、无论何种社会阶层的公众，都能享有大体相同的公共体育资源和公共体育服务［4］;秦小平认为，体育基本公共服务均等化，是让社会上的每一位公民，无论生活在城市还是农村，都能够均等地享受到政府利用公共资源提供的体育公共服务和体育公共产品［5］。

(2)政府职能说。持这一观点的专家学者认为，体育公共服务是政府职能的集中体现，是政府必须利用公共体育资源和财政资金为整个社会提供相对均衡的服务。刘玉认为，体育公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的体育公共产品和体育公共服务［7］;俞丽萍认为，体育公共服务均等化是指政府在不同阶段，按照不同标准，在区县、省市乃至全国，应当为所有社会公众提供大致相同的体育公共产品和服务［8］。

从上述对概念的界定看，当前学术界对什么是“体育公共服务均等化”存在分歧，对纳入均等化的体育公共服务范畴及均等理念和判断准则方面的认识存在差异。结合对“公共服务”概念的理解，笔者认为“体育公共服务均等化”是一种动态变化的过程，现阶段对其概念与内涵的界定应包括以下三个核心元素:一是强调服务提供的主体是政府;二是强调体育公共服务要满足社会大众的需要;三是强调政府提供的体育公共服务要实现大体的均等。

2.2 体育公共服务均等化的意义

由于历史的原因，我国体育公共服务均等化问题没有得到政府应有的重视。在国家和省级政府的权威统计年鉴中，根本没有政府对公共体育的财政投入相关统计数据［4］。因此，在人民日益增长的体育公共服务需求与政府供给无法满足的现实情况下，提出“体育公共服务均等化”的理念是否超前，这就需要对体育公共服务均等化的意义有一个清晰的认识。

冯国有从政治、经济视角论及了体育公共服务均等化的重要意义:政治上体育公共服务均等化是保障公民基本权利实现的重要途径，是构建和谐社会的重要条件，是政府执政为民施政理念的重要体现;经济上可以提高政府体育对政支出效用，是体育产业健康发展的重要基础［4］;刘玉认为，体育公共服务均等化是充分发挥体育在构建和谐社会中作用的必然要求，是尊重和保障人权的重大举措，是我国体育可持续发展的必然选择，是党和政府维护公平正义的重要途径，是进行体育管理体制改革、建设公共服务型政府的价值要求［9］。

2.3 我国体育公共服务非均等的主要表现

目前学界关于体育公共服务非均等现状可归结为以下三个方面:(1)区域不均等。根据第五次全国体育场地普查数据，在全部体育场地中，有接近一半的场地和面积集中于东部经济发达地区;20%左右的场地和面积在西部，特别是体育建筑面积和投资金额只有1/10在西部地区;东部地区体育场地的投资占70%;(2)城乡不均等。在城乡二元体制作用下，我国农村体育公共服务水平明显低于城市。第五次全国体育场馆普查数据说明，在我国现有的体育场馆中仅有8.18%分布在农村［10］，并且农村体育经费投入不足，目前全国大部分省份对城市体育经费的投人都远远高于农村;(3)阶层不均等。全国的体育场地中，分布在企事业单位的接近80%，分布在公园、广场的不到2%。这种情况下，行政事业单位人员和部分经济条件较好的企业单位人员无形之中占有了大部分体育设施，而私营企业主阶层等人员利用经济优势占有了大部分俱乐部等有偿消费的体育公共资源，农民、下岗工人等弱势群体所需要的体育公共服务供给严重不足［11］。

2.4 体育公共服务非均等现状成因研究

探寻非均等的成因是我们寻求实现体育公共服务均等化的必要前提。当前已有的研究成果已从多个角度对我国体育公共服务非均等的原因做出了较为全面的解释，为我们寻找实现体育公共服务均等化的路径做好了铺垫，归结起来主要有以下几个方面:

2.4.1 体育公共服务供给不足 受经济发展水平的制约，我国体育公共服务供给的主体较为单一，数量、规模亦十分有限。中央和地方政府在我国体

育公共服务供给中职责不专、事权不明，存在着“职责同构”现象。在以经济发展为主要核心的现实下，逐渐导致财政支出责任逐渐下移，而现行的财政政策又导致财权层层上移［7］。此外，笔者认为目前我国地方体育政府部门存在错位、缺位、越位等问题明显，多数体育公共服务产品供给与公众体育需求严重脱离，导致体育公共服务供给的总量不足，体育公共服务供给的方式简单，体育公共服务供给的结构失衡以及供给的制度缺位等等问题，难以满足公众的基本体育需求。

2.4.2 体育发展策略存在缺陷 地方政府提供地方性公共服务，中央政府提供全国性公共服务，是最具有效率的制度安排，这已经是公共部门经济学的一个基本原理［6］。我国公共体育事业发展就属于这种模式，但是由于发展战略的问题，导致与公民密切相关的公共体育服务发展滞后。国家体育政府部门主要负责全国体育事业的规划和指导，同时负责执行“奥运战略”，大量的体育经费用于发展竞技体育。而地方体育政府部门出于“绩效”考核的压力，出于急功近利的“政绩”，将主要精力、物力、财力集中于发展“全运战略”，很少有人来过问真正惠及全民的体育公共服务项目。笔者认为，政府体育部门现存的金牌战略、奥运战略、政绩观严重阻滞了我国体育公共服务建设进程，不利于体育公共服务均等化的实现。

2.4.3 过度体育市场化取向 西方政府改革中提出的“公共服务和公共财政资金市场运作”，被我国学者理解为公共服务的市场化。体育市场化与教育市场化一样，是我国学者对西方国家20世纪80年代兴起的“新公共管理运动”政府改革的错误解读［4］。目前，我国尤其是在中西部农村地区，公共体育设施薄弱甚至严重不足，体育公共服务水平较低。在这种情况下，过度发展与宣扬体育市场化理念，势必会导体育服务的收费范围以及价格的不断攀升，造成区域之间、城乡之间、阶层之间差距进一步的拉大，如此反而会导致体育消费群规模的不断缩小，使得体育公共服务非均等状况进一步恶化。

2.4.4 公共体育组织不健全 在我国制度转型的背景下，为了适应政府机构改革的需要，多数地方体育行政部门已经撤销或与其他部门整合，乡镇级文体站不存在或不能运转，导致农村现存的公共体育组织不能满足日益扩大的公共体育需求［12］。公众体育组织化程度不高，公众便难以依靠组织的力量与供给者博弈以实现个体利益，致使在体育公共服务供需关系中，作为弱势群体的单个公众话语权缺失亦是不争的事实。因此，公共体育组织的不健全，成为了制约体育公共服务均等化的重要瓶颈。实现体育公共服务的均等化，必须要从公共体育组织这一最基层而又最重要的根本抓起，否则，均等化只会沦为空谈。

2.4.5 政策法律法规体系不完善，缺乏相应的绩效评价机制 我国目前对有关体育公共服务的相关政策法规中具体有效的绩效评价手段缺失，将无法确保转型期我国体育公共服务发展中的效率、效益和公平，不利于体育公共服务均等化的发展。另外，当前对体育管理部门的评价基本都以竞技体育成绩为上，对社会体育发展绩效的评价也以体育场地修建、运动竞赛的举办等为主，而对体育公共服务发展中的公平关注不够［7］。笔者认为体育公共服务均等化绩效考评机制的缺失，助长了地方政府为追求经济性指标而忽视公众基本的体育公共服务权力的行使。因此，尽快建立体育公共服务均等化绩效考评体系，以约束、引导政府体育部门在体育公共服务供给中的行为，是当前的首要工作。

2.5 实现体育公共服务均等化的策略研究

“体育公共服务实现均等”是每一位专家学者从事该领域研究的前提假设，也几乎是每一篇文献的最终落脚点所在。因此，如何实现体育公共服务均等化是需要解决的最为重要的问题。由于研究视角的不同，路径选择亦多种多样，归结起来有:

2.5.1 改变城乡二元发展模式，建立城乡统一的体育公共服务制度 实现我国城乡体育公共服务均等化的重点、难点在农村，保障农村体育公共服务的有效供给已成为缩小城乡体育公共服务差距的焦点。要想彻底扭转目前“重城轻农”的体育公共服务理念，从整体的宏观政策取向来看，首先要改变城乡二元结构的制度安排［13］，实行城乡统筹，把农村公共体育服务供给真正有效地纳入到国家公共服务的制度安排中来［12］，逐步加大对农村体育公共服务的投入，最终建立覆盖城乡的体育公共服务体制［8］。从根本上摆脱城乡居民在体育公共服务供给方面的差异限制，逐步使体育公共服务由二元化向一元化转变，为最终实现体育公共服务均等化目标扫清制度性障碍。

2.5.2 加大利益补偿力度，合理配置政府间事权、财权 财权是政府部门体育公共服务供给的直接推动力。在分税制和地方政府财权没变的情况下，事权却一再扩大，进而造成财力不足，使体育公共服务供给不力与缺位。因此，我们应建立健全的公共财政体制，调整财政收支和分配结构［8］，充分利用财政转移支付制度，从中央政府、省级政府划拨专门的款项，用于支付农村地区、落后地区的体育公共服务支出，加大体育利益补偿力度［7］。此外，各级政府应根据财权分配情况，研究制定有利于自身的具体工作安排。

2.5.3 建立以政府为主体的多元化体育公共服务供给体系 为了实现我国体育公共服务的有效、均等供给，现阶段仍需要以政府为主体。而社会主体和个人主体只是有益的补充，在实际工作中要逐渐加强对“第三部门”的培育，逐步提高它们在体育公共服务均等化进程中的作用［7］。重视和发展“第三部门”在农村公共体育服务供给中的作用，鼓励“第三部门”积极提供农村公共体育服务，满足广大农村居民的体育需求［12］。因此，政府在加大对体育公共服务经费投入的同时，要积极引入市场机制以吸引社会投资，促使体育公共服务供给实现由政府一元供给模式，转向“政府主导、企业参与、社会组织”参加的多元并存的供给模式。

2.5.4 建立健全体育公共服务的绩效评价与监管机制 目前由于缺乏有效的政府公共服务绩效评价体系，一些基层政府没有公共服务的积极性［5］。因此，现阶段的首要任务是建立体育公共服务国家标准及数据采集和监测体系，确立不同阶段的评价标准、不同地域的评价标准［15］。此外，还必须尽快明确划定政府体育部门的公共服务范围，建立起以“体育公共服务”为主体的绩效考核体系，从而约束、引导政府部门和官员的行为，把以服务社会大众为关注焦点，强化工作责任心，确保把“以人为本”的服务理念落实到工作细节中。

3 研究存在的不足与未来研究的方向

3.1 概念界定尚不明晰

目前，学术界对“体育公共服务均等化”的概念界定仍存在分歧，对纳入均等化的体育公共服务范畴及判断准则方面存在认识上的差异，进而导致研究缺乏一个明确的衡量标准。因此有必要从顾客满意、政府能力、地区差异等多个角度，分别制定出均等化的标准，形成一套标准体系，并结合我国的现实国情研究各标准执行的有效性与可行性。

3.2 基础理论研究相对匮乏

虽然当前已有部分学者对实现体育公共服务均等化的理论基础、需求基础、经济基础、社会基础等进行了较为广泛的研究，但很少有立足于本源学科对其理论支撑、逻辑以及制度保障等进行深层次挖掘与研究。为数不多的研究也仅仅是简单的提到了原则，致使当前体育公共服务均等化问题研究缺少相应的理论支撑。马克思主义理论、公共财政理论与福利经济学理论中均包含有大量的关于“公共服务均等化”的思想和观点(如:马克思主义的公平理论、公共产品理论、社会福利函数理论、福利经济学的公平思想与补偿原则等等)，体育公共服务均等化研究需进一步借鉴这些现有成熟理论，以理论拓展来支撑现实实践，为体育公共服务均等化的快速推进保驾护航。

3.3 相关制度建设的系统性研究不够

对当前体育公共服务不均等的成因分析多从财力差异与转移支付的角度探讨(笔者认为，财政转移支付制度无疑是造成我国体育公共服务非均等的一个重要原因，但更为根本的原因应该是我国地区间经济发展的差异)，较少深入思考其背后深层次的制度原因。既使对制度进行探讨，也仅仅局限于财政制度，而没有从制度层面全面展开。伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立，承担体育公共服务职能的政府、企业与公众间的保障契约被打破，而由公共财政制度保障的新公共服务供给机制尚未建立，造成了体育公共服务提供机制的过渡性真空。此外，城乡体育公共服务不均等的直接原因就在于城乡二元经济社会结构的存在，有必要认真考察我国体育公共服务不均等的制度成因，从源头上找出不均等的症结所在，进而彻底地解决不均等的现状。

3.4 加强体育公共服务有效需求

笔者认为，准确了解和掌握社会公众的体育需要是实现体育公共服务的有效供给，最终实现均等化的必要前提。目前对体育公共服务均等化的研究，多数侧重于从政府的角度“自上而下”的进行研究，很少有研究从群众的角度探讨公众对体育公共服务的满意程度以及需求程度。笔者认为要改善目前我国体育公共服务的供需矛盾，应以满足公众的体育“需要”为切入点，加强对公众对体育公共服务满意程度和需求程度的研究，重视对公众需求有效表达机制的研究，能够更有效地了解体育公共服务的现状、存在的问题、亟待解决的项目等等，更好地指导体育公共服务均等化的实现。

3.5 加强均等化服务绩效评价体系研究

体育公共服务均等化对于政府而言，更多地表现为财力的均等;对于公众而言，则多表现为消费与权力的均等，即全国各不同地方的公众所享受到的体育公共服务的效用应该是相等的。但在各地体育公共服务财政支出均等的条件下，由于使用财力的效率不同，亦会出现相同的财政支出得到完全不同的服务水平。因此，如何准确、合理地衡量各地使用财力的效率，并给予相应的奖惩是实现体育公共服务均等化的重要保障，然而此方面的研究当前十分薄弱。

此外，笔者认为应加强体育公共资源的公平分配与有效利用的路径研究。体育公共资源的公平配置是保证体育公共服务均等化的先决条件，虽然当前多数研究都建议强化政府责任，加大投入，然而在积极鼓励社会、市场、个人进入体育公共服务领域，多渠道筹资的情况下如何保障公共体育资源分配的公平性，同时又能调动市场的积极性，探索体育公共资源公平分配与有效利用的新路径就显得迫切而重要。另外也应加强运用多学科综合理论探讨体育公共服务均等化路径的研究。不同学科对体育公共服务均等化的研究视角不同，如可以从行政学政策制度等的可操作性上进行探讨，从法学保障社会公众公平享有政府提供的公共服务权利视角进行探讨，从地理学空间布局的视角进行探讨等等。

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