“小水窖”工程的政策绩效评价——以修文县为个案

靳永翥，杨胜美

（ 贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025 ）

一、导论：问题导入与文献回顾

（一）问题导入

水是制约西部干旱山区生产、生活的关键因素，而“小水窖”工程则可以将蓄水与用水融为一体，可以做到“小水大用、一水多用”，是解决山区生产及生活用水的有效措施。十一届三中全会至 2011年之间，“小水窖”工程在国家财政和民众自筹资金的支持下获得了一定的发展。2011年之后，“小水窖”工程在国家政策大力扶持下获得了迅猛发展。2011年中央一号文件、《水利建设生态建设石漠化治理综合规划》（发改农经[2011]1383号）以及《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》等文件都专门强调要加强小水窖等“五小”水利工程建设。贵州省自 2011年“小水窖”工程系统实施以来，许多干旱山区诸如：修文县、册亨县及思南县等地区饮水难、农业用水缺乏等问题在很大程度上得到了缓解。学者也对“小水窖”工程作了大量研究，然而关于“小水窖”工程的政策绩效的系统性研究还非常缺乏。因此，本文选取贵州省修文县进行个案研究，通过构建“小水窖”工程的政策绩效评价的指标体系，并且进行实地调研，以期系统、全面地掌握修文县“小水窖”工程的政策绩效情况。

关于政策绩效评价的文献研究，首先，是定义方面。哈罗德·D·拉斯韦尔[1]（Harold D. Lasswell）较早对政策绩效评价进行了研究。美国学者约瑟夫·S·候利（Joseph S·Wholey et al.）则首次明确提出了政策绩效评价的概念：“衡量一个全国性方案在实现目标方面的总体效果，或者是比较两个或更多方案在实现一般目标上的相对效果。”[2]随后，以色列学者戴维·纳赫米阿斯（David Nachmias）对政策绩效评价作了一个较为系统的定义“根据政策和计划所要实现的目标，对于正在推行的政策和公共计划对其目标的效果做一个客观的、系统的和经验型的测量。”[3]国内学者陈振明教授（2002）将政策绩效评价定义为：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据[4]。其次，是政策绩效评价模型。卡罗尔·H·韦斯的（Carol H. Weiss）《评估研究：项目有效性评估方法》[5]和爱丽丝·M·里夫琳的《社会行动的系统思考》等书籍都对政策绩效评价的模型进行了深入研究[6]。美国学者埃根·G·古巴（Egon G. Guba）等人在其《第四代评估》一书中，将公共政策绩效评价研究的演进分成效率评估、实地评估、社会评估和回应性评估等四代[7]。另外，R．施赖德（R·A·Snyder）等人还构建了循环回馈模型。再次，是关于政策绩效评价方法和指标体系的研究。评价方法的研究方面，王桂强（2007）[8]、雷晓康（2008）[9]等人从不同的研究对象入手，总结归纳了政策绩效评价的一些评价方法。这些方法主要有实地调查研究方法、综合指数法、成本——效益分析法及平衡计分卡法等。在指标体系的研究方面，学者孔志峰（2006）[10]、郑方辉（2007）[11]等对政策评价指标体系的构建作出了重要的贡献。这些指标体系主要包括资金绩效指标、经济绩效指标及社会效益指标等。

此外，“小水窖”工程设计与施工的研究较丰富。其中王光鹏（2004）[12]、蒋太明（2004）[13]等人就专门对“小水窖”工程的规划设计及施工进行了研究，指出“小水窖”工程设计和施工的参数主要包括选址、水窖规格、技术指导等。关于“小水窖”水质管理方面的研究并不多，其中丁树生和张洁（1991）[14]等人采用实验法并利用 PCR-DGGE技术分析得出了水窖贮水的K、Na及Ca等的含量及其变化规律。另外，还有学者指出材质、贮存水源、缺乏购买抽水设备或修建饮水渠资金等都是“小水窖”水质的重要影响因素。关于“小水窖”建设效益的相关研究较多，但比较凌乱不成体系。陈勇（2005）[15]等人指出“小水窖”工程具有明显的生态效益、经济效益和社会效益。

综观研究现状，国内外学者关于政策绩效评价的研究成果较为丰富。在对“小水窖”工程的研究方面，学者关于“小水窖”工程效益的研究还比较笼统，针对其在建设过程中的资金使用的绩效、民众的满意度等都甚少关注。因此，本文选取修文县“小水窖”工程作为个案，对其进行系统的政策绩效评价。

二、研究设计

（一）“小水窖”工程的理论基础

1．基本概念界定

小水窖：为了储蓄天然降雨，或通过引水管（沟）输送的沟溪水、泉水等，而在地表以下构筑的人工蓄水设施，以供应山区人畜饮水或抗旱灌溉[16]。“小水窖”工程：是指国家为了解决人畜饮水、农业灌溉等水资源不足等问题，而制定的一项通过国家财政全额补助或专项补助（国家补助和民众自筹按一定比例的财政补助方式）等方式加强“小水窖”建设的水利政策。政策绩效评价：是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据[17]。

2．“小水窖”工程的政策绩效评价的理论基础

（1）公共物品理论

萨缪尔森（Samuelsom）在其《公共支出的纯理论》一文中提出 “公共物品是每个人对这类物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少。”[18]他认为，公共物品具有消费的非竞争性（Non-rivalness）和受益的非排他性（Non-excludability）。美国经济学家布坎南（Buchanan）补充到，有些物品具有不完全的非竞争性和非排他性，他称这些物品为“俱乐部物品”[19]。埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom & Vincent Ostrom）对前人的研究进行了完善，其将物品分为了纯公共物品、收费物品、公共资源和私人物品四大类型（详见表 1）。收费物品和公共资源被称为准公共物品。另外，还有学者对农村公共物品的供给和生产作了明确的区分，指出纯公共物品必须由政府供给，而准公共物品则可以通过政府和市场共同供给和生产[20]。

表1 物品的分类

小水窖是由国家全额补助或专项补助进行修建，并最终由农户共同使用的农村水利设施。在一定范围内，它具有消费的非竞争性和受益的排他性特征，根据物品的分类，应属于准公共物品。因而对于“小水窖”工程而言，可以通过国家和市场来共同供给和生产。

（2）利益相关者理论

利益相关者理论萌芽较早，在20世纪30年代便有学者作了相关论述，但直至1963年斯坦福研究所才明确提出了利益相关者的概念：“利益相关者是那些没有其支持，组织就不可能生存的团体。”[21]随后，瑞安曼（Rhenman）进行了补充，提出“利益相关者依靠企业来实现其个人目标，而企业也靠他们来维持生存”的定义。弗里曼（Freeman）进一步指出：“利益相关者是那些能够影响企业目标实现的任何个人和群体”，并把该理论用于企业的战略管理之中[22]。近年来，利益相关者理论被广泛应用到公共管理领域之中，极大地增强了公共管理的目的性、科学性。“小水窖”工程也涉及政府、承包企业、普通民众等诸多利益相关者，见图1。

图1 “小水窖”工程的利益相关者

（二）“小水窖”工程的政策绩效评价指标体系的构建

对“小水窖”工程进行的政策绩效评价，本研究主要根据“小水窖”工程的实施阶段，采取事前评价、事中评价和事后评价的形式，详见表2。

表2 “小水窖”工程的政策绩效评价指标体系

（三）研究方法与研究过程

1．文献研究方法

文献研究法是利用现存的二手资料，侧重从历史资料中发掘事实和证据的方法。本文通过在贵州大学图书馆、中国知网等搜索平台对相关文献进行搜索，参阅其中的相关著作大致有10余本，相关期刊文献50余篇。

2．实地研究方法

（1）问卷调查法。问卷调查法是根据调研问卷对调查对象实施的自填式调查或代填式调查的方法。本文运用问卷调查法，并选取了修文县久长镇、小箐乡以及谷堡乡的部分村庄作为样本进行入户调研。共获得调查问卷150份，其中有效问卷达90%以上。

（2）深入访谈法。该方法是指与受访人面对面进行交谈的方法。本文通过访谈的形式对所选取样本地区的乡村民间精英、政治精英等进行深入访谈。其中共访谈了11人，从中获得较为重要的一手资料。

三、“小水窖”工程的现状分析

（一）修文县“小水窖”工程的基本情况

1．修文县“小水窖”工程的发展现状

自2000年来，特别是 “十五”规划以来，修文县在“农业稳县”的战略思想指导下，当地农业，特别是城郊型农业发展较快，带来农业生产对水的需求量逐步加大的问题，水资源的供求矛盾日益突出。为了满足农业灌溉的需求，当地的“小水窖”工程应运而生，并在2011年之后得到了广泛的实施，见图2。

图2 2007-2012年修文县小水窖数量变化趋势图

2．样本地区“小水窖”工程的基本概况

本研究主要选取了修文县的久长镇、小箐乡及谷堡乡三个乡（镇）作为调研样本进行实地调查。根据2012年数据，三个样本乡（镇）中已修建的小水窖数量为 541口，占修文县小水窖总量的 68.1%（2012年修文县小水窖总量为794口），是修文县“小水窖”工程实施的典型地区（详见表3）。

表3 2012年样本地“小水窖”工程的现状

① 承包到户是指当地政府将“小水窖”工程的修筑权被赋予被征用土地用于小水窖修筑的农户手中的一种修建方式。

② 农户合作修建是指土地临近的几家农户共同修建并共同使用小水窖的修建方式，同时也是一种在国家财政补助的前提下民众投工投劳的形式。

（二）修文县“小水窖”工程的政策绩效评价结果

通过对修文县三个样本地区详细的实地调研，运用加权平均法对相关数据进行分析及测算，最终得出了修文县“小水窖”工程的政策绩效评价结果（详见表4）。

由表4可见，三个样本乡（镇）中，谷堡乡的绩效水平最高，为79.1分；其次是小箐乡，为70分；久长镇最低，仅有42.7分。另外，“小水窖”工程实施的必要性、事前考察以及资金总量等绩效指标普遍较高，而其他指标的绩效受到不同修建方式的影响。

（三）修文县“小水窖”工程的政策绩效分析

1．公民的参与绩效

修文县“小水窖”工程修筑的过程中，三种不同的修建方式表现出了三种不同的公民参与绩效。首先，工程公司承包方式的公民参与绩效。修文县“小水窖”工程是采用工程公司承包方式实施的，公民参与的绩效非常低。其次，采用承包到户方式的，公民参与绩效偏低。在该方式中，民众具有了一定的公民资格，其中村干部、乡村体制外精英等扮演的是 “积极参与者”（理查德·C·博克斯，2005）[23]的角色；承包工程的农户则主要扮演的是“看门人”的角色，只有当一些事情影响到他们的生产或生活时，他们才会亲自参与其中；其他的普通民众则主要扮演的是“搭便车者”的角色，在工程修建完成后他们享有使用权。再次，农户合作方式的公民参与绩效。民众参与绩效高，这主要受到民众的强烈需求和社会资本（罗伯特·D帕特南，2001）[24]的影响。

表4 “小水窖”工程的政策绩效评价结果简表

2．资金绩效

资金总量的绩效水平普遍较高，而政策配套却不太完善，这是目前修文县“小水窖”工程的资金使用绩效中普遍存在的问题。另外的指标绩效也因不同的修建方式而不同。首先，工程公司承包方式的资金绩效。资金的使用率绩效一般，其中人员费用所占的比例较高；资金透明度绩效非常低。调查发现，工程公司从未向村民公布相关信息；资金使用的合规性不高，违规率高达 1%以上。其次，承包到户方式的资金绩效。资金的到位率仅为80%-89%；资金使用率的绩效非常高，其中支出投入率为90%以上；资金使用的透明度绩效也非常高，承包农户所使用资金的状况均通过村委会统计并进行公示；资金使用的合规性绩效非常高，这主要受到双重监督和民众自身的利益相关者属性的影响。再次，农户合作方式的资金绩效。资金到位率较高，但仍有拖欠行为；资金使用率极高达90%；资金使用的透明度也极高。资金使用的违规率低，因为农户之间的相互监督[20]，明显克制了违规行为的发生。

3．工程的管理绩效

首先，工程公司承包方式的工程管理绩效。该方式的优势是其拥有专业的技术支撑，因而其技术指导率和效度都非常高。然而，其监督指标及验收指标绩效都非常低。其次，农户承包方式的工程管理绩效。农户承包方式工程管理的各项绩效指标值都较高；其监督绩效中专人参与监督率较高，然而监督效果不是非常理想；工程达标率为80%～90%。再次，农户合作方式的工程管理绩效。监督指标绩效及验收指标绩效都非常高。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所言：“监督不仅对监督者产生了私人利益，也为其他人带来了共同利益。”[25]因而这些小集体的成员为了增进个人和集体的共同利益而进行着有效的相互监督；验收的结果较好，但不是十分理想，主要原因是技术的缺乏。

4．经济绩效

首先，工程公司承包方式的经济绩效。在资源节约率方面，仅有 20%的民众认为节约了其农业灌溉的取水时间；60%的民众认为，水窖带来的经济作物收入增长额度不超过1000元。另外，经济作物的收入增长率也仅为 10%左右。其次，农户承包方式的经济绩效。各有76%和 90%的民众认为“小水窖”工程节约了其农业取水的时间和工具；民众的经济作物收入增长额度均达到8000元左右，同时期增长率均值约为40%。再次，农户合作方式的经济绩效。民众普遍认为取水时间和工具都获得了节约。经济作物收入增长的额度高达9000元左右，同时期增长均值为 49%，明显体现了“小水窖”工程给当地的经济发展所产生的重大影响。

5．社会效益

首先，工程公司承包方式的社会绩效。农业用水的满足程度非常低、其水质也较差，但这对于农业灌溉并无太大影响；同时此类“小水窖”工程并不能给当地带来植被覆盖率的提高。其次，农户承包方式的社会绩效。水质改善程度与植被覆盖增长率两项指标得分均为 0分；在农业用水的满足程度方面，58%的民众表示，小水窖的蓄水量基本能满足干旱时节农业灌溉的需要；76%的民众对“小水窖”工程的修建感到满意。再次，农户合作方式的社会绩效。水质改善的绩效较低，但 92%的民众认为“小水窖”工程能满足农业用水的需要。并且“小水窖”工程增加了当地的植被覆盖率，因为工程完工后，当地大量种植金秋梨和猕猴桃等经济林。90%以上的民众对“小水窖”工程感到满意。

四、修文县“小水窖”工程的政策绩效存在问题及对策建议

（一）修文县“小水窖”工程的政策绩效存在的问题

1．公民参与不足

第一，在工程公司承包的方式中，工程的决策由政府作出，一方面“那些想要参与政策制定的公民，会被代议者视为对他们法定决策权威的干涉”[26]。另一方面，民众心存消极的政治效能感，会认为“政府官员并不关心像我这样的人是怎么想的”等[27]，在这些内外因素的共同影响下，民众很少参与到工程之中。第二，在农户承包的修建方式中，民众的参与率也较低，因为参与者多为村干部、承包农户的户主等，普通民众往往存“搭便车”心理而不参与其中。第三，农户合作方式的公民参与率较高，然而其参与的效度却不理想。主要影响因素有：民众知识的局限性和“搭便车”的心理等。

2．融资渠道较窄，资金管理不善

修文县“小水窖”工程的融资渠道较为单一，仅包括财政支持和民众自筹两种，根本的原因在于小水窖的非盈利性和自用性。同时，资金管理不完善。第一，在工程公司承包的方式中，主要受到委托——代理关系中的信息不对称和企业自身追求利润最大化的属性的影响。第二，在农户承包和农户合作的两种方式中，主要存在资金到位率低的问题。这主要由于农户作为工程的生产主体，其个人的力量较为薄弱，很难与政府进行抗衡，因而工程资金极易被拖欠。

3．技术支持不足

技术支持不足的问题主要存在于农户承包和农户合作两种方式中。主要原因包括如下两个方面：首先，技术指导人员方面。其一，在农户承包的方式中，政府委派的技术人员虽然具备相应理论知识，然而具体的实践经验却较为缺乏，因而指导的效度有限。其二，技术指导人员的指导方法或手段也较为有限，他们采取现场指导的方式，而没有对民众进行系统的培训，这使得技术指导效率、效果都不太理想。其次，民众方面，民众受其自身知识贮备和相关经验的限制，其较少掌握“小水窖”工程修建的相关技术。

4．监督管理不到位

监管问题主要出现在工程公司承包及农户承包两种方式中。第一，在工程公司承包方式中，监管不到位主要受到以下几个因素的影响：其一，信息不对称因素和具有“经济人”属性的工程公司不愿让监督者了解更多的相关信息；其二，监督人员权力寻租活动的存在，让监督变得名存实亡。同时，在验收的过程中形成了政府、承包公司及村委会之间“利益铁三角”，使得验收工作流于形式。第二，在农户承包方式中，监管不到位的主要影响因素为信息不对称。

5．后期维护不理想

工程公司承包和农户承包两种方式修建的小水窖的后期维护不足现象更尤为严重。这主要受到责任主体不明晰、维护资金的缺乏等因素的影响。首先，在工程的后期维护中责任主体权责不明晰。正如亚里士多德（Aristotle）早年所指出的那样：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人关注的，人们只关心自己的东西而忽视了公共的事物。修文县“小水窖”工程的后期维护均出现了这样的“公地悲剧”现象，民众在维护的问题上相互推诿和扯皮。其次，“小水窖”工程的后期维护资金严重不足。这主要受到政府的能力和重视程度不够、维护主体权责不明晰等因素的影响。

（二）提高“小水窖”工程的政策绩效的对策建议

如前所述，个案研究有其自身缺陷，却也有独到优势，就如解剖麻雀的原理。一方面，个案研究会因为样本的有限导致结论的非代表性问题，另一方面，一个很好的个案选择和运用有效方法得到的结论，可以适用于跟样本同类或相似地区的问题解决，可得到对策参考。基于上述考虑，本文提出如下对策。

1．“小水窖”工程的公民参与

公共管理参与治理的正当性不仅仅来自于效率或者绩效的提升，更为重要的是它必须确保政策的作为符合民众的期望，并且能够为社会带来长远的利益[28]。如何才能够使政策的作为更符合民众的期望？登哈特夫妇指出：行政官员的责任有一部分在于帮助公民实现他们自己充分参与政体工作的公民责任。要增强“小水窖”工程的公民参与。首先，要转变政府和民众双方的传统观念。政府和民众都必须意识到公民作为国家主人的地位，促使公民转变消极的政治效能感，鼓励公民参与公共事务。其次，实现制度激励。通过相关法律法规激励并保障公民参与。再次，发挥社会资本的作用。农村是一个“熟人社会”，这一社会中存在由血缘、地缘等构成的社会资本，这些社会资本是很重要的动员机制影响因素。

2．“小水窖”工程的融资渠道及资金管理

在融资渠道方面，首先，政府要加强政策引导，吸引社会各界向农村投资。包括银行贷款、公益组织的捐赠等。其次，可发挥农村的资源优势来扩大其融资渠道。由于“小水窖”工程存在自身的局限性，因而可以采用“捆绑”融资[29]的方式吸引工程资金。在工程资金管理方面。首先，要完善工程资金使用的政策配套。如建立明晰的资金分配制度、财务制度及审计制度等。其次，对资金使用情况进行公示，增强资金使用的透明度。再次，要加强监督，提高工程资金的使用率与合规性。

3．“小水窖”工程的技术支持

在发展长期可持续基础设施的所有过程中，有两种信息是非常必要的，即时空信息和科学知识[20]。“小水窖”工程作为一种重要的农村基础设施，其要获得长期可持续的发展除了事前要详细地了解当地的时空信息之外，更为重要的是获得充分的技术知识。首先，政府部门组成一支具有较强小型农田水利专业知识与实践经验较为丰富的技术支持队伍；其二，加强对农民进行技术培训；其三，印发“小水窖”等农田水利工程的技术指导手册，供相关修建主体进行学习。最后，还要认真贯彻工程的各项技术管理制度，包括对工程的安全、质量及进度的管理等方面。

4．“小水窖”工程的监督管理

“小水窖”工程作为一项重要的农村准公共物品，它在通过合同外包方式的这一委托——代理关系生产的过程中，存在着逆向选择和道德风险的状况。其一，政府相关部门在进行工程招标时需要对工程公司的资质、可信度等进行仔细的识别和甄选。其二，有关道德风险的问题则需要加强对相关主体的监督。首先，相关部门要督促工程修建主体建立资料信息库，并且及时向民众公布。其次，对监督者进行选择性激励，亦即对工程的监督者进行选择性的激励或惩罚。再次，增强法律监督效率。最后，充分发挥民众监督的作用。

5．“小水窖”工程的后期维护

要使“小水窖”工程获得良好的维护，首先要明确“小水窖”工程维护的责任主体。工程公司承包和农户承包两种方式修建的小水窖维护主体应该为全体村民；而农户合作方式修建的小水窖，维护主体可直接规定为其修建主体。其次，要有充分的资金保障。小水窖的维护资金可争取政府的财政补助，也可由相关的维护主体来共同筹集。最后，常规维护和紧急维护相结合。一方面维护主体可委派特定人员对小水窖进行常规视察；另一方面，当发生紧急情况，如滑坡而导致泥土将小水窖掩埋时，相关责任主体要进行紧急维修，以保障小水窖的正常使用。

六、研究展望

囿于笔者的研究水平，本文还存在诸多不足之处，主要体现在如下方面：其一，政策绩效评价的指标体系构建还不够全面，对绩效指标的剖析还欠深入。因而，在以后的研究中还有待扩充，以期能够更深入、全面地洞察和解决问题；其二，绩效评价的数据运用图表分析而非模型分析，这可能使评价结果的呈现不直观，也导致不同方式的绩效对比不太鲜明等。在将来的研究中，还要加强模型分析等相关理论知识的学习，以便能准确地运用到相关研究之中。

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