土地整治科技创新体系构建

2014-05-05彭品贺余遨洋

创新 2014年3期

李曦彭品贺余遨洋

土地整治科技创新体系构建

李曦彭品贺余遨洋

土地整治是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置、推动土地可持续利用的基础性措施，在“建设美丽中国，实现生态文明”中将发挥重要作用。文章剖析了我国土地整治科技创新实践及不足，阐述了土地整治科技创新体系建设的原则，在构建土地整治科技创新体系的整体架构的基础上，提出从政府做好主导者与服务者，完善“产学研一体化”机制，探索技术推广的有效途径，建立完善激励保障制度等方面来构建土地整治创新体系。

土地整治；科技创新；科技创新体系

土地整治是对未利用地、低效或不合理用地综合运用技术、经济、管理等手段进行改造和治理，对因生产或自然灾害遭受破坏的土地进行生态修复和质量提升，以此提高土地利用和产出效率的行为，是一种人工介入的土地存续修复方式。土地整治是土地利用的延伸，有利于协调土地开发利用与人口、环境、资源的关系。我国土地整治始于20世纪80年代，现已步入综合发展阶段。《全国土地整治规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）编制完成后，各地陆续编制了地方性土地整治规划，土地整治步伐进一步加快。规划到2015年，我国将建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，整治农村建设用地450万亩，土地复垦率达35%以上。实现土地整治目标离不开科技支撑，传统的、惯性的土地整治做法已很难适应新的形势需求。为此，规划特别提出要提升土地整治科技支撑能力，组织实施一批土地整治重大科技专项，开展技术集成与应用攻关。本文试图在现有的关于土地整治科技创新研究的基础上，对土地整治科技创新体系构建中存在的问题进行初步分析，建立土地整治科技创新体系基本架构，以期为政府相关决策提供参考。

一、土地整治科技创新研究现状

土地整治科技主要包括土地整治评价及监测技术、土地整治工程设计及施工技术、土地改良及污染场地治理技术、农村宅基地及废弃工矿区整治技术等。土地整治科技创新是创造和应用土地管理或土壤治理相关新技术、新工艺及新方法，以提高土地整治效率、质量和效益的过程。实施土地整治科技创新将进一步促进土地自我修复和有机循环，构建和维持健康、和谐的人地关系，从根本上决定了土地整治向更先进、更科学的现代化方向发展，支撑土地整治的现代化，并为农业现代化奠定物质基础。在当前土地资源极度匮乏的情况下，要提升现有耕地质量和未利用土地开发水平，消除或缓解制约我国未来发展的土地瓶颈，很大程度上要靠科技创新。

在土地整治科技创新的研究方面，主要包括科技创新管理和土地综合治理技术创新两大类。在土地整治科技创新管理方面，郧文聚（2011）认为，加强土地整治制度创新和科技支撑是土地挖潜和确保粮食安全的根本途径。土地整治创新需要重视土地整治内涵和类型的变化，重点关注农村腹地、城乡结合部、农牧交错带、山缘带、城中村等区域，提高土地整治科技支撑能力；［1］郑治文（2012）认为应加强科技队伍和科技基础设施建设，提高以科技创新解决土地整治重大问题的能力，实现土地整治现代化、科学化发展。土地整治技术创新方面，主要涉及土地整治工程设计、矿区监测管护、污染场地治理等领域，如黑龙江省农科院（2009）研究了高效机械化土地整治技术；陈百明、谷晓坤（2011）研究了土地生态化整治与景观设计问题；［2］傅芳生、唐世荣等（2011）研究了宅基地复垦区土地综合整治与生态修复关键技术；［3］李响（2012）、叶蕾和蔡萌（2013）介绍了土地整治在激光平地、土壤改良、施工方法等领域取得的成果。此外相关研究还有海侵地综合整治［4］、沙漠化土地综合整治［5］、复杂山区采煤沉陷土地整治①参见周春蓉、郭广礼相关研究。等。科技创新体系在各行业具有共通性，目前对科技创新体系的研究较多，为土地整治科技创新体系建设提供了可借鉴的思路。纪邵勤（2005）指出在农业科技创新领域，其创新体系一般由政府、农业企业、农业科研机构与相关教育培训机构、农业科技中介机构和基础设施等组成。［6］宋刚（2009）以城市管理的科技创新为例，认为知识的创新以科学研究作为先导，技术创新以标准化作为轴心，而现代科技引领的管理创新则是以信息化作为载体。我国的科技创新体系中更多偏重于干预科技创新的供给和环境，而对于科技创新的需求重视不够。科技创新的动力应是科学研究基础上带来的知识创新，继而由各创新主体广泛参与互动，以技术的标准化和管理的信息化使科技创新规范化。［7］倪自银（2009）认为地方科技创新体系构建模式有自主创新模式、产业政策模式和政府创新模式三种。经济欠发达地区地方政府在选择地方科技创新体系构建模式时，应基于本地的资源结构，慎重选择适当技术，重点扶持中小企业和地方产业集群，建立有利发挥人力资本作用的产权制度。［8］纪玉山（2009）通过对演化经济学和组织知识管理等方法的运用研究了科技创新体系的动力，认为体系创新中人对利益的追求是原动力，体系存在一种内在惯性是由既得利益者、主体的惰性以及路径依赖构成，动力和惯性相制衡促进科技创新体系的形成和发展。［9］洪锦华（2013）指出科技创新体系的构建已成为当前竞争的决定性力量，经济发展方式转变要靠科技创新，产业结构优化升级要靠科技创新，企业增强核心竞争力做大做强更要靠科技创新，构建科技创新体系，就要进一步集聚创新资源、优化创新环境、活跃创新机制。

大体来看，目前土地整治技术科技创新研究主要集中在土地整治某一环节或领域的科技创新，几乎没有涉及土地整治科技创新体系建设的问题，亟须开展相关研究将直接作用于土地之上的治理技术创新与作为管理的方式方法创新串联起来，形成完整、可行的科技创新体系，解决处于土地综合整治不同节点和层次的各技术创新的衔接、保障、主体等一系列问题。

二、土地整治科技创新实践及不足

在开展相关技术研究的同时，随着土地整治深度推进，人们逐步意识到传统整治技术已进入瓶颈期，特别是在干旱、生态脆弱地区，仅靠纯体力平整土地，难有作为。各地在实践中也尝试采用新技术、新理念推动高效率、高质量、低成本的土地综合整治，并取得初步成效。例如，陕西省通过开展毛乌素沙地砒砂岩与沙复配成土核心技术研究，形成了包括砒砂岩与沙组合成土配方技术、节水高效技术等在内的技术体系，并以此为指引开展防沙造田，大大提高了耕地质量。同样，该省通过探索实施“卤泊滩盐碱地综合治理的和谐生态模式”，累计治理盐碱地8.02万亩，净增高标准水浇地7.6万亩，达到了经济、社会、生态多赢。山东省应用暗管改碱技术开发改良荒碱地也取得了良好的社会经济效益。新疆生产建设兵团采用盐碱地治理新技术处理土地盐碱化问题，并辅以节水节地技术和生物保护技术，实施综合整治，效果也很明显。［10］此外，3S技术在土地整治项目管理中作为辅助手段，有利于管理者获取真实、准确的土地整治监管信息，但受遥感影像可获得性限制，3S技术在土地整治项目中的应用还受到一定制约。尽管土地整治科技创新的作用日益体现，并在一些地区取得显著成效，但也存在很大问题，归纳起来，主要有以下几点：

（一）人们对土地整治科技创新认识不足

土地管理工作人员对土地整治重要性的认识比较一致，但对科技创新认识不足。多数人对土地整治的认识仍停留在平整田块、修葺沟渠层面，认为是简单的体力活或机械操作，尽管《规划》中提及土地整治科技创新，但地方土地整治规划、设计培训中很少涉及科技创新。

（二）科技创新成果推广普及力度不够

我国地域辽阔，土地总量大，具有类似土壤条件的土地规模也较大，这意味着基于土地自然条件的土地整治科技创新具有较大的科技带动和辐射作用，但目前这方面工作较为欠缺。以激光平地技术为例，采用激光平地技术平整后的土地可节省灌溉用水和化肥用量、消除盐斑，优势明显，对盐碱地改良具有较大推广价值。但受小规模生产和地块零碎等客观条件以及推介普及不力等因素影响，目前土地开发整理行业对该技术还比较陌生，更谈不上应用。其他新技术研发应用一般也仅限于试验区。

（三）土地整治技术集成应用水平参差不齐

土地整治涉及多方面技术，即使同一节点问题，也可能面临多个选择，不同技术组合，整治结果大不相同。土地整治技术集成不是对现有技术的重大创新，而是将现有单项技术通过重组而获得具有统一整体功能的新技术的创造方法，它往往可以实现单个技术实现不了的技术需求目的。目前，众多土地整治普遍缺乏体现区域特点的精心设计，往往直接挪移其他规划设计方案，呈现出粗放、千篇一律的特点，缺乏创新性、差异性和系统性考虑。

（四）一些关键技术亟须突破

亟须土壤质量问题是土地整治中必须高度重视的问题，没有质量保证的数量增加、产能提高实际上是对人财物的浪费。无论是建设用地复垦为耕地还是原有耕地增加土层厚度，投入大量人力物力，没有土壤质量做保证，都是毫无意义的。［11］在城市“毒地”和农村污染土地治理方面，尚有一些关键技术需要突破，这是土地整治科技创新的难点。

从土地整治科技创新的实践及不足中可以看出，土地整治科技创新体系的构建是十分必要的，对其体系的构建是促进土地整治科技创新可持续发展的有力支撑。构建完整的土地整治科技创新体系，进行规范化的科学研究是知识创新的必要条件，知识创新包括技术创新和管理创新，要从中充分发挥人的主观能动性，提高创新体系的整体科学技术水平。在形成新的科学技术基础的前提下，将其标准化处理，通过创新主体和创新要素之间的互动，推动实现技术的实际运用功能，形成完整的创新体系，而不是仅仅依靠创新的技术实现整治的目标。现代信息通讯技术的发展，为创新体系的构建提供了良好的契机，但目前土地整治的科技创新和运用并没有实现其价值，因此加强信息共享和体系构建是十分重要也是十分必要的。通过建立和完善科技创新体系，使土地整治科技创新成为一项系统工程，统筹安排，有序展开，使土地整治这一投资巨大的惠民工程取得更好的成效。

三、土地整治科技创新体系建设的原则

（一）以政府为主导

土地整治属于正外部效应较大但经济比较收益偏低的惠民工程。以农用地整治为例，尽管整治后的农用地产能可提高20%左右，但与工业和商业用地相比，土地收益仍很低，在土地用途管制前提下，按照“谁投资，谁获益”的原则，市场参与农用地整治的兴趣并不大。实践中土地整治投资主体一般为地方政府，且下级政府土地整治项目申报意愿强烈，但整治要求较低，验收合格即可，土地整治技术含量不高，土地整治与土地结构优化、耕地保护、土壤治理衔接性不强。因此，在农用地整治上，必须鼓励地方政府主导科技创新，保障资金投入，充分吸收相关科研成果，对共性的问题做知识性和技术性创新。

（二）分类治理，发挥企业和市场的力量

当前城镇建设用地紧缺和耕地保护形势严峻并存，城市化深度推进、社会经济发展和保障粮食安全需要建设用地和农用地均要实现量的保证。在土地总量有限情况下，只有通过未利用地开发和存量建设用地、农用地的挖潜达到数量、质量提升的目的，而政府的资金、技术力量有限，因此，进行合理的制度设计，发挥市场力量将是今后土地整治的趋势。结合被整治对象特点，宜采用分类治理模式，预期收益较大的，鼓励市场参与；预期收益较小、外部正效应较大的，通过政府适当补贴或授权经营提高预期收益；无收益的，由政府主导实施。以城市污染土地治理为例，在当前地王称霸的情况下，许多企业很难获得建设用地。如果采取谁治理、谁获益，使参与整治的企业优先取得已治理的建设用地使用权，可以吸纳一部分社会资金，在质量和出让价格事先约定的规则下，企业有动力研发和采用新技术，整治污染土地。而对农用地整治，由于预期收益较低，可研究将企业治理与后续开发经营相结合，赋予治理后一定期限的经营收益权，适当调动社会参与积极性。

（三）倡导资源共享

土地整治科技创新体系应在一定区域内实现硬件资源和软件资源的共享，避免科技资源的浪费和区域内无序竞争，提高科技生产力布局的总体效益。［10］改变科研机构、高校、土地整治项目实施单位在科技创新中各自为政的割裂状态，强化知识流、技术流、人才流、信息流的通畅，形成合作伙伴或战略联盟，促进科技创新资源和科技创新成果快速流动。

四、土地整治科技创新体系的整体框架

系统是由相互联系、相互影响和相互作用的集合要素（部分）组成的具有一定结构和功能的有机整体。土地整治科技创新体系是一个完整的动态适应系统和开放的复杂系统，该体系框架设计的完整性取决于内部组成各要素、各子系统及外部坏境的影响。土地整治科技创新体系中要素与要素、要素与系统、系统与环境、系统与系统的相互作用和变化均会影响其运行效果。

（一）土地整治科技创新体系的组成

土地整治科技创新体系建设要体现具体事项创新的特点，土地整治科技创新体系的整体架构，包括科技创新调控、科技创新研发、科技成果转化与推广等三个子系统。

科技创新调控系统：该系统的主体是政府部门，其职责是营造良好的科技创新环境，做好宏观规划和战略规划。对土地整治，特别是农地整治技术研发提供基础设施和资金支持，并对土地整治新技术的推广给予政策和财政支持。

科技研发系统：土地整治科技研发主体包括高校、研究院（所）和大型土地整治规划设计整治机构。由于土地整治技术的效果必须通过较大规模的整治工程实施才能确定，因而土地整治科技创新必须产学研一体或产研一体，形成合作伙伴或战略联盟，优势互补，实现创新。

科技转化与推广系统：按照《规划》，到2015年，全国将再建成高标准基本农田4亿亩，整治农村建设用地450万亩，土地整治量大面广，技术推广意义重大。由于土地整治项目分布在全国的每个乡镇，各地自然禀赋不同，做好与当地实际结合的技术转化是有效推广的前提。由于人们对土地整治科技创新与应用的热情不高，政府有必要通过规定、规程强制推行一些价值高的技术。此外，当前的土地整治重项目申请，轻项目管理的倾向较为严重，由于新技术的采用需要支付学习成本和额外投资，若不在过程中监测新技术的应用、不在验收中考核新技术的应用，科技推广很难实现。可以说土地整治科技创新推广系统的运作，政府的指导、控制至关重要。

图1 土地整治科技创新体系的整体框架

（二）土地整治科技创新体系的构成要素

土地整治科技创新体系各子系统由多种要素构成并在系统内发生关联与互动，主要功能是土地整治知识创新、技术创新、技术转化和技术运用。土地整治科技创新体系构成要素主要包括三类：一是土地整治科技创新主体，包括研发主体、推广主体和应用主体。科技创新主体是科技创新体系最核心的要素，科技创新主体的素质、数量、积极性决定着创新的能力和创新效果。二是土地整治科技创新资源要素，指土地整治科技创新所需的物质和非物质要素，包括信息、知识、技术、人才、资金、装备、科技政策、政府支持等。资源要素的充裕程度直接决定着体系能否有效运转，影响着科技创新活动的力度和范围。三是土地整治科技创新环境要素，指土地整治科技创新得以顺利推进的软、硬件环境，包括法律、政策、管理、文化等。各主体要素有机整合在一个较为科学的框架内，相互作用，并共同作用于被整治对象。因此，土地整治科技创新体系设计的关键在于建立能促进各主体要素间有效联动的组合方式，实现要素优势互补。

五、构建土地整治科技创新体系的对策建议

（一）政府做好主导者与服务者

在土地整治科技创新体系构建过程中，政府的定位应是规划、引导、推动、组织和协调，既是主导者又是服务者。对于知识性和重大技术创新活动由政府确定项目指南，参照国家自科和社科基金的组织管理方式实施，确保基础性研究和重大攻关项目有效开展。在科技转化和推广方面，政府的作用主要是引导、推动、组织和协调。为科技转化推广提供良好的环境和实施条件，比如制定各种鼓励、扶持政策，对致力于土地整治新技术转化工作的企业和研发单位给予软硬件支持或财政补贴，对积极推广实用新技术的机构给予奖励，对必须采用的新技术通过制定规程强制实施。

管理技术创新作为科技创新的重要组成部分，在土地整治中发挥基础性作用，如3S技术的应用及完善极大地提高政府土地整治监测水平，各级政府还应结合电子政务建设，完善公众参与平台，充分发挥外部监督的作用，强化施工设计和施工质量的监管。

（二）完善“产学研一体化”机制

鼓励科研单位与企业、行业的合作，形成多渠道、多层次、多元化的科技创新模式。建立政府引导，企业和科研机构参与的多方创新研发机制，政府指导并鼓励土地整治企业主动与高校或科研合作，共同搭建创新平台，在得到国家项目支持的同时，企业也为团队提供强有力支撑。企业有丰富的实践经验，通过支付研究经费由高校或科研机构按照企业的要求专注理论及核心技术研究，有助于将科技成果迅速转化并运用于实际。另一种模式是高校或科研单位课题组选择适当的实验基地验证自己的成果，新技术应用费用由课题组支付，也可由实验基地支付，但需共享成果。通过项目合作、共建研发基地和技术创新联盟等方式，促进核心关键技术快速研发和及时转化。

在科技创新“产学研一体化”实践中，也有失败的例子，主要原因是“激励和监督机制不完善，技术供需双方互不信任：技术需求方怀疑资金的使用和研发效果，希望短时间内就能看到收益；技术提供方（高校和科研机构）则抱怨资金投入不足，而且强调研发效果的滞后性”。［12］因此，无论哪种模式，这些科技创新的联合体都要坚持“利益共享、风险共担”的原则，将土地整治“产学研”一体化，形成利益共同体，充分调动各方积极性，真正发挥“产学研一体化”的效力。

（三）探索技术推广的有效途径

技术推广的实质是技术扩散。共性技术扩散的内在驱动力主要是路径依赖性，包括技术路径依赖、历史延续性、关系稳定性、持续性，外在动力包括国家政策作用力，技术扩散的利益推动力和市场需求引力。［13］土地整治科技创新时间短，整治技术采用的私人效益低，社会效益高，其技术推广内在驱动力不足，几乎无路径可依赖。目前只能借助外力推广新技术：一是应充分发挥政府的作用，通过政策鼓励、引导或者强制实施新技术的采用。二是探索土地整治技术推广的有效途径。考虑到土地整治技术推广巨大的社会效益，对于农业科技中介机构推广农地整治技术应给予资金支持，对于可市场化的建设用地整治技术推广，由新技术的供求双方按市场规则交易。同时，建立国土资源科技创新成果推广平台，将新技术应用纳入相关技术标准，推进科技成果转化示范工程，在体制机制上保障做有用的科研，面向应用进行项目合理设计，形成整装实用技术。

（四）建立完善激励保障制度

目前国内关于土地整治科技创新体系构建的迫切性和重要性已取得共识，并在国家政策层面有所体现。2013年6月，国土资源部出台了《关于进一步加强科技创新工作的意见》，实施创新驱动发展战略。但在地方层面，全国各省份中，仅有个别省份出台了专门的激励保障制度，如江苏省出台了《江苏省土地整治项目科技创新奖奖励实施意见》、《江苏省土地、矿山地质环境整治项目科技创新奖评选办法》，大部分省份土地整治科技创新动力不足，工作深度、广度和强度均有待于进一步提升。此外，还要加大宣传力度，通过对典型技术、典型团队和个人的宣传，扩大社会对土地整治创新的认识，形成政府、企业、高校、社会共同参与，良性互动的土地整治科技创新局面。

［1］郧文聚.关于加快土地整治创新的思考［J］.华中农业大学学报：社会科学版，2011，（6）.

［2］陈百明，谷晓坤.土地生态化整治与景观设计［J］.中国土地，2011，（6）.

［3］傅芳生，唐世荣，等.宅基地复垦区土地综合整治与生态修复关键技术研究及示范［R］.2011.

［4］刘盛和，何书金，郭焕成.莱州市海侵地综合整治技术初探［J］.中国土地科学，1999，（7）.

［5］宝音，张强，赵雪.河北丰宁沙漠化土地综合整治试验示范区规划设计研究［J］.中国沙漠，1994，（12）.

［6］纪绍勤.我国农业科技创新体系研究［D］.北京：中国农业科学院，2005.

［7］宋刚.钱学森开放复杂巨系统理论视角下的科技创新体系——以城市管理科技创新体系构建为例［J］.科学管理研究，2009，（6）.

［8］倪自银，张志华.地方科技创新体系的构建［J］.盐城工学院学报：社会科学版，2009，（2）.

［9］纪玉山，张忠宇.科技创新体系的动力机制设计［J］.技术经济与管理研究，2009，（2）.

［10］李响.我国首个土地整治国家科技支撑项目通过验收，在激光平地、土壤改良、施工方法等领域取得丰硕成果［N］.中国国土资源报，2012-5-14.

［11］李曦，彭品贺，土地整治应特别重视土壤污染问题［N］.信阳日报，2013-08-24.

［12］卢苓霞，陈维红.河北科技创新体系的问题及对策［J］.中小企业管理与科技，2012，（6）.