依法治国背景下地方立法权的收放之度

文/向立力

依法治国背景下地方立法权的收放之度

文/向立力

法律授权省级人大及其常委会行使地方性立法权，在我国已经历三十年实践，但地方立法的权限和范围一直不够清晰，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也着重提到了这个影响地方立法未来发展的关键问题。

在我国，地方组织法、立法法等宪法性法律与行政处罚法、行政许可法、行政强制法等行政法共同构成地方立法权的法律渊源。这些规定大致分为两类：一是限定地方立法的，如《立法法》第八条列举了十项立法保留事权，如《行政处罚法》等法律将特定种类的行政权力作为法律保留，并对地方立法规定特定行政权的幅度作了限制。二是对地方立法授权的，如《立法法》第六十四条规定“地方性事务”属于地方立法的权限范围。站在地方角度看待这些规定，不免觉得法律对地方立法权的限制过于严苛。首先看数量对比，上列两类规定中限制的规定远多于授权的规定。其次看法律适用，当相关法条对地方立法权限表意不够清晰时，国家倾向于严格的解释口径。客观效果是，法律用语的模糊看似给地方立法留下了空间，但却因严格的解释而产生了“溢出”效应，反而限制了地方立法权限。最后看授权清晰程度，立法法以“地方性事务”来界定地方立法权限，但并未进一步释明其范畴。一般观念上，地方性事务是与全国性的事务相对应的，具有地方特色的事务。不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。然而严格基于几部组织法的规定，我国中央事权与地方事权存在大量的交叉重叠，几乎找不出专属地方事权。转念想，事权本就不是一成不变的，经常会随着经济、社会的发展而发展变化，曾经的地方性事务在社会变动中可能会发展成全国性事务，反之亦然。以一个处于不断变化的概念来定义地方立法权限，导致地方立法权限受到过多的束缚。

联系我国区域发展的差异性带来点地方立法的客观需求分析，对地方立法权限制过多必然影响地方立法的有用程度。地方立法要创新，又要规避越权风险，难度可想而知，偶尔跑偏的现象也是有的。例如互相抄袭造成重复、扎堆立法；例如制度设计要么照搬上位法，要么仅作原则规定搭建空中楼阁；例如体制机制的创新因权限风险而难以纳入地方立法视野，造成改革与法治脱节；例如法规立项时把注意力转向追求选题新奇、眼球效应，忽视“可调整性”，偏离了立法工作的基本规律；例如地方立法从原本指向社会转而指向政府内部，将确立部门职责作为法规主要内容，造成地方立法的必要性减等。任何一种趋势不加遏制都足以葬送地方立法的未来。学界早有警醒：“全国现行有效的地方性法规已达8600多件，有效的、可供各级人民法院适用的裁判规则却少之又少，地方性法规的作用甚至无法与根本不具有立法权的最高人民法院相提并论！”

重视国家法制统一、收紧地方立法权限的核心政策考虑是约束地方政府权力。回顾文章开头提及的多部法律，大多于上世纪90年代出台，那是我国市场经济高速发展的时期，也是政府、市场关系在摸索中纠结错位的时期，有待时日。中央政府着眼全局，地方则有更多的局部利益，因此在授予地方一定立法权的同时又给予严格限制是可以理解的。然而换个角度思考，维护国家法制统一、确保统一市场机制的途径并非只此一条。笔者试提两个观点：一是要区别看待滥用行政权与滥用立法权。个别地方立足短期发展，忽视公民基本权益，引发征地、城管领域极端对抗事件频现，确属用权失当。地方立法权与地方行政权虽同属地方，但其权力来源、行使主体、程序、监督机制都不同，两者之间不能简单的划等号。二是防止地方立法权滥用应当从健全人民代表大会制度着手，发挥人大在地方立法中的主导作用，完善、作实备案审查程序。将地方立法权限限制在一个狭窄的空间内的做法，尽管客观上也可以达到防止地方立法权滥用的效果，但也给地方政府管理地方事务必要的法治手段造成限制，成本过大。