渐进式差异化退休年龄的决定机制、经验借鉴与政策建议

席恒 周明 翟绍果

(西北大学公共管理学院，陕西 西安，710127)

我国养老金缺口问题一直是各界关注的焦点问题之一，尤其是最近养老保险的顶层设计问题引起了社会的高度关注，其中一个热议话题是延迟退休年龄。实际上，养老金的机制设计是缴费年限、退休年龄与养老金费率的动态平衡。每个国家的养老金改革都必须在考虑经济发展的基础上实现这种动态平衡。从1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，到1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国企业职工的养老金缴费从11%降到8%，但我们并没有考虑缴费年限与退休年龄的延长。事实上，随着人口平均寿命的延长，退休年龄和养老金的缴费年限在费率降低的前提下也应该随之延长，才能够保持养老金的动态平衡。如何公平、合理、科学确定退休年龄，学界众说纷纭，有学者的意见是延长退休年龄到65岁领取养老金，但是这种意见有个重要的缺陷，忽略了各类人群之间人力资本的差异、行业差异以及社会贡献差异。而与此同时，台湾地区在养老金制度改革中的做法却取得了较好的成果，值得我们思考、研究和借鉴。

一、退休年龄的决定机制与影响因素

美国经济学家约翰·贝茨·克拉克在其著作《财富的分配》中提出了边际生产力分配论。[1]他认为，劳动和资本(包括土地)各自的边际生产力决定它们各自的产品价值，同时也就决定了它们各自所取得的收入。后续的分配理论都是在边际生产力理论基础上发展起来的。按此理论，退休年限的核心是劳动者在一定工作年限前提下可享受社会福利，本质上是劳动者的劳动贡献与退休后所享福利之间的均衡。公平、合理、科学的确定退休年龄，对劳动者在生命周期不同阶段(在职期间与退休之后)的福利具有十分重要的影响，同时也对一国劳动力资源的存量具有重要的影响。从个人角度而言，退休年龄与劳动者个人的生理年龄、工作性质、教育水平、性别差异、职位级别和期望、工龄和当期养老金水平有关。从社会角度来看，退休年龄与一国的人口预期寿命、人口年龄构、经济竞争能力、国民收入的分配、养老金的收支状况、就业状况和整个社会的平均受教育年限相关。由于劳动者在人力资本、工作行业等方面的差异，因此，一个理想的养老金制度的退休年龄政策应该是有差别的，应该能够反映其在工作期间的劳动贡献，使其边际工作贡献与边际退休福利相等，这样的退休年龄政策才能够达到帕累托最优。因此，现实中退休政策的制定应该在充分考虑劳动者工作期间的劳动贡献后，再结合退休年龄的影响因素进行修正，综合制定退休年龄政策。

具体来说，影响退休年龄的主要因素涉及个人因素和社会因素。个人因素主要包括:(1)生理年龄，生理年龄是对人的生理组织功能所能持续的时间而言的，有的人老而衰，有的人早衰，而有的日历年龄虽然很大但依然身体健康。一般来说，生理年龄越小，制定的退休年龄应该越高;(2)工作性质，工作性质分为体力劳动和脑力劳动，体力劳动者和脑力劳动者对退休年龄的要求不一样。体力劳动者随着年龄的增加体力在逐渐减少，而脑力劳动者经过多年的知识积累、经验的增加、能力的提高，年龄对工作的负面影响并没有体力劳动者那么明显，反而有时候更具有优势。因此，脑力劳动者的退休年龄一般来说应该比体力劳动者高;(3)教育水平，在相同的退休年龄下，受教育水平越高，工作年限就越少，意味着人力资本越多的人浪费也越严重。因此，如果受教育水平高，退休年龄应该越往后推迟，以充分发挥人力资源;(4)性别差异，一般女性的退休年龄都会比男性低，最主要的考虑是女性在生理条件上要弱于男性，但是随着工作条件的改善和对女性工作的保护，许多女性所从事的工作并不具有太多的生理条件限制。而且随着女性受教育水平的提高，原本教育水平高的人的人力资源已经不能充分发挥，再将高学历的女性的退休年龄定的比男性还低，更加使得女性的人力资本流失。如果是没有太多技能的女性，低龄退休使其积累的退休金少于同样条件下的男性，老年贫困女性要远远多于老年贫困男性;(5)职位级别和期望退休年龄为正相关关系，即随着职位级别的提高，员工也期望相应延长退休年龄;(6)婚姻状况，已婚女性的退休年龄更早;当配偶在职时，女职工的退休年龄更早;当配偶退休时，女职工的退休年龄更晚;(7)工龄，工龄长的职工会退休得更晚;高工资职工的退休年龄更晚;(8)养老金水平，养老金水平越高越倾向提前退休。

影响退休年龄的社会因素主要包括:(1)人口预期寿命，寿命延长则工作年限应当适当延长，反之亦然;(2)人口年龄构成年轻的国家，新增劳动力比例大，新增劳动力就业的压力也大，一般就将退休年龄规定的低一点;人口年龄构成老化的国家，新增劳动力比例小，劳动力资源较缺乏，就将退休年龄规定的高一些;(3)经济竞争能力，养老金是劳动力成本的一部分。而劳动力成本是产品总成本的一部分，对经济竞争能力有直接的影响;(4)国民收入的分配，养老保险支出已逐渐成为各个国家财政转移支付的一个重大项目。如果没有充裕的社会财富和足够的退休金积累，只会因为退休金对供给的压力而造成通货膨胀。而退休金的多少必将对退休年龄的高低产生经济性制约;(5)养老保险基金的收支状况，提前退休会使养老金收入减少而支出增加，加剧养老金的困境。为了缓解养老金的收支压力，许多国家正在努力从退休年龄角度寻求问题的某种解决方式，维持养老保险制度的可持续发展;(6)就业状况，退休年龄与劳动力市场上的就业失业之间有着一种博弈关系，在劳动年龄的下限不变的情况下，法定的退休年龄越早，则劳动年龄人口就越少;(7)受教育年限——整个社会的受教育程度越高，工作年限就需要相应地往后延长，否则便是人力资源的巨大浪费。

二、台湾地区退休制度的改革:从“75制”、“85制”到“90制”

台湾地区自1951年开办劳工保险(劳保)以来，陆续建立了军公教人员(月退休金)、劳工(劳保老年给付)、农民(老农津贴)等年金制度，逐步扩展国民老年经济安全保障体系，更在2009年开办国民年金保险(国保老年给付)，从此将全民都纳入老年经济安全的保护伞下。①资料来源于台湾中华社会保险学会秘书长郑清风教授，在此表示感谢。

各项社会保险及退休金制度发展迄今，已成为社会安全之重要基石。但是，近年来台湾面临少子女化及人口高龄化的趋势日益严重，1991年每10.3个劳动人口养1位老人，2012年为6.7个劳动人口养1位老人。据测算，到2040年为2个劳动人口养1位老人，而到2060年则发展到1.3个劳动人口养1位老人。年金制度已因支领人数增加、期间延长，但缴费人口逐年减少，而出现财务失衡，各项基金安全量均已低于20年，如不设法改善，最晚2032年即可能全部用罄。有鉴于此，台湾“行政院”于2012年11月成立了“年金制度改革小组”，与“考试院”携手，议推动以“劳保年金制度”及“军公教退抚制度”为主的年金制度改革，并在广纳社会意见后，于2013年4月25日“行政院”院会通过相关改革法案，送请立法院审议，正式启动修法程序。

在劳保年金制度调整部分，除拟将政府“负最终给付责任”条文入法外，并拟定政府拨补计划，以补助劳保基金，确保每位劳工都能领到老年年金。此外，政府亦规划适度调整劳保年资给付率、平均月投保薪资计算基准与保险费率等，使劳保收支可以衡平，并维持财务的稳健，以提供适足的退休给付，并兼顾世代合理财务分担。

在军公教人员退休制度调整部分，将针对已退、现职及新进等三类人员同步进行改革，透过延后请领起始年龄、适度调降退休所得、提高基金提拔率，及逐步将新进人员退休制度改为确定提拔制等措施，以维持军公教退休金制度财务永续经营，并落实世代公平正义。

台湾地区公务人员退休及抚恤制度自1996年7月1日起，退休金准备责任制度由恩给制转换为储金制，并由政府及公务人员共同成立公务人员退休抚恤基金支付退抚经费施行迄今，期间因人口结构趋向高龄化、少子化等客观环境改变，除政府财政负担日渐加重外，退抚基金收支结构亦越趋险峻，參采各国退抚制度改革趋势、广泛听取专家学者、现职及已退公务人员等意见后，将现行退休法及抚恤法予以合并。改革法案中，值得注意的是公教人员在延迟领取养老金方面的变化。具体缴费及领取养老金的条件及年龄见下表1。

表1 台湾地区公教人员养老金缴费及领取调整情况

通过调整，使得原来领取退休金的年龄和条件发生了很大变化，尤其是退休年龄和平均领取退休金的时间发生了变化，见表2。

表2 台湾地区退休年龄调整情况

本次推动改革方案之目的之一即在减缓政府对于公务人员退抚经费支出压力，未来50年内，预估可为政府节省新台币近4000亿元之财务支出。为积极扩增退抚基金规模，减缓退抚基金支出流量，有效抢救退抚基金财务危机。未来50年间，单以公务人员节省金额而言，预估可减轻退抚基金的潜藏负债新台币2100亿余元，同时亦延后退抚基金收支不足及用罄年度，提升退抚基金财务稳健。同时亦使公务人员退休所得趋于合理，而能确切落实退休制度的旨意。借此以达成“退休所得趋于合理”，“兼顾世代公平正义”及“年金财务永续经营”的三大目标。

三、借鉴台湾经验，实施渐进式差异化退休年龄政策

台湾退休年龄调整政策带来了退休福利的帕累托改进，从“75制”到“85制”，再逐渐过渡到“90制”，一方面适应人口老龄化带来的冲击，减轻了政府的财政负担，更重要的是，这种制度变迁能够在一定程度上反映不同人群的劳动贡献。

据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。目前中国人口已经进入老年型。预计到2040年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%。同时，老年人口高龄化趋势日益明显:80岁及以上高龄老人正以每年5%的速度增加，到2040年将增加到7400多万人。[2]

2012年07月19日，中国人事科学研究院发布了《人力资源发展报告(2011－2012)》。报告显示，我国目前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁，2013年城镇男性居民60岁平均余命为19.73岁，女性居民60岁平均余命为23.56岁，退休年龄偏低。我国60岁及以上人口中，健康状况较差的仅占26.9%，大多数劳动者依然身体比较健康，精力比较充沛，且这些人口有不少具备较高技术水平，积累丰富的专业技术和领导管理经验，这种退休年龄造成了我国人力资源的浪费。未来20年，随着中国转变经济发展方式和第三产业的发展，对劳动者体力的要求会有所下降，同时对沟通能力等的要求上升，对老年人力资源的需求将上升，带动更多的老年人就业。而且未来劳动年龄人口变化也会使得社会对老年人就业的需求增加，16－59岁的劳动年龄人口未来将不断下降，由2011年的9.2亿逐步下滑至2050年的7.0亿，实行“95制”，不会对就业产生太大的压力，同时主要延长了人力资本较高的劳动者的退休年龄，同时减轻了财政负担。[3]

借鉴台湾经验，结合大陆上述实际情况，我们建议，以工作年限为基础，采用渐进式、差异化的退休年龄政策，即采取“95(99)=标准退休年龄+工作年限”的思路，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”五个方案进行优选渐进，对不同类型劳动者(工种、受教育程度、性别等)采取差异化的退休年龄政策。

具体思路是，以现行退休年龄(60岁)作为参照，减去不同劳动者的入职年龄(高中毕业18岁、本科毕业22岁、硕士毕业25岁和博士毕业28岁设定)得到一个不同劳动者的参照值;以不同方案(“95制”、“96制”、“97制”、“98制”到“99制”)目标值减去参照值，得出不同入职年龄的理想退休年龄;以参照值减去入职年龄，得出不同入职年龄劳动者的理想工作年限，具体见表3。

表3 不同方案下劳动者可能工作年限和可能退休年龄测算

表3显示，在不同方案中，每一方案中的所有劳动者的工作年限均为相同，也就是说，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”方案中，不同入职年龄在某一方案中的工作年限均为相同，分别是35年、36年、37年、38年和39年，而每一方案中不同入职年龄劳动者的退休年龄则不同。

方案一“95制”中，每一入职年龄劳动者的理想工作年限为35年，而理想退休年龄则分别为53岁、57岁、60岁和63岁。这一方案与我国人口平均寿命特点和政策目标有一定距离，但对于特殊行业而言有一定借鉴意义。

方案二“96制”中，每一入职年龄劳动者的理想工作年限为36年，而理想退休年龄则分别为54岁、58岁、61岁和64岁。这一方案作为渐进式退休年龄政策的最低起点有其一定的政策意义。

方案三“97制”中，每一入职年龄劳动者的理想工作年限为37年，而理想退休年龄则分别为55岁、59岁、62岁和65岁。这一方案与我国人口平均寿命特点、政策目标和公众的诉求基本吻合，是较为理想的方案。

方案四“98制”和方案五“99制”中，每一入职年龄劳动者的理想工作年限为38年和39年，而理想退休年龄则分别为56岁、60岁、63岁、66岁和57岁、61岁、64岁、67岁，这两个方案可以看做是一个提高方案。随着我国人口平均寿命的提高和经济社会的进一步发展，可进一步选择这两个方案。

基于“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”方案设计，已经考虑到人群差异和性别差异，因为在我国，体力劳动者和女性的受教育程度偏低，往往入职较早，因此，这类人群较早退休(53岁、54岁、55岁)则相对公平合理。而较高学历者较晚退休(63岁、64岁、65岁)也属公平合理。

上述方案只是对新入职者的理想退休年龄和理想工作年限的测算，对于现在正在工作的劳动者而言，以“97制”为例，平均每个劳动者工作37年，分别达到不同入职者55岁、59岁、62岁和65岁退休则为较为公平合理的退休政策。

[1][美]克拉克著，陈福生等译:《财富的分配》，北京，商务印书馆，1959。

[2]国家统计局:《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，2011－04－28。

[3]吴江等主编:《中国人力资源发展报告(2011－2012)》，北京，社会科学文献出版社，2012。