炎陵县增减挂钩项目实施中的问题与对策研究

陈前

摘 要：本文在对增减挂钩的相关理论进行分析的基础上，结合炎陵县2012年挂钩项目试点工作的相关实际情况，以我国已试点区域相关工作的实施经验为借鉴，总结了项目实施可能出现的问题，并提出了相应的对策。主要问题有：资金保障力度不够，过分追求挂钩周转指标，先占后补现象严重，农民合法权益得不到保障，村镇规划相对落后。提出的对策有：提高农民话语权，保障农民利益，规范挂钩工作的程序，提高村镇规划编制质量和效率。

关键词：炎陵县；耕地；增减挂钩；运作模式；对策

2004年，我国正式提出城乡建设用地增减挂钩的政策，出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》的文件。在文件的第三部分，指出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。炎陵县积极响应国家号召，参与到增减挂钩这一富有重要意义的实践中来。“炎陵县2012年城乡建设用地增减挂钩项目”作为该县第一个增减挂钩项目，具有非常重要的示范作用。在此背景下，有必要对项目实施过程中可能存在的问题进行探讨，并提出相应的建议和对策。

1 城乡建设地增减挂钩的内涵及运作模式

1.1 城乡建设地增减挂钩的内涵

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

1.2 城乡建设用地增减挂钩的运作模式

政府主导型：挂钩工作由政府主导，从项目立项到规划执行，再到组织管理以及最后的验收工作都由政府来控制，政府是项目的发起者、策划者和组织管理者。这种模式的公益性较强，整个资金投入都是以政府为主，资金来源主要为地方财政收入，并由政府承担一切运行风险。相关的政府土地行政主管部门为项目主要负责人，负责对整个挂钩项目进行管理和调控，包括项目区的选址、规划方案的设计、投入资金的筹集、工程执行状况的监督等。

市场主导型：由政府牵头，成立或者寻找愿意将闲散资金投入到土地整治工作的投资机构，由此机构进行项目的征地、融资、规划、建设等工作，通过市场运行机制的平台来开展增减挂钩的工作。此时政府部门不再是主导，而只是起到引导、监督、协调和服务的作用，真正的主体则是市场运行机制。因此，一个完善的市场运行机制是此模式下增减挂钩项目顺利实施的关键。

农村集体自主型：农村集体自主型的运作模式是指由项目区农村集体组织自行发起的一种运作模式。该模式下，农村集体组织自行承担项目风险并组织、实施、管理整个项目实施的过程。

2 我国城乡建设用地增减挂钩实施过程中存在的问题

我国城乡建设用地增减挂钩试点工作于2006年展开，试点的省份共24个，共计下达了3批约43万亩的挂钩周转指标。这些挂钩项目的实施在为农村带来红利的同时，也或多或少地存在一些问题。这些问题很有可能就是炎陵县挂钩工作实施中将面临的问题。

2.1 资金保障力度不够

我国目前所进行的挂钩工作大多都是以政府为主导，资金的投入基本源于当地政府财政收入，来源较为單一。虽然理论上经过挂钩之后能通过级差地租获得可观的收益，但实际执行时新置换出来的建设用地能不能成功出让或者出让的收益能不能达到预期的水平都是存在一定的风险，再加上预算费用与实际支出同样存在偏差的风险，项目实施的资金保障就显得稍有不足。

2.2 过分追求挂钩周转指标

一些地方对挂钩工作的内涵未能理解清晰，片面地认为挂钩工作就是为城市建设用地腾出空间，同时在自身利益地驱使下，过分地追求周转指标规模，“未批先用”、“擅自扩大挂钩试点范围”、“周转指标归还不及时”等现象不绝于耳。在耕地占补平衡上更是敷衍了事，补偿的耕地面积不足、质量不达标，拆旧区复垦工作不受到重视，导致耕地补偿的政策落实不到位，背离了挂钩政策“不减少耕地面积、不降低耕地质量”的要求。

2.3 先占后补现象严重

受业绩、利益等的驱使，部分挂钩项目所在地的相关部门常在未办理相关手续时就开始征地，或者实际开发的面积要比申请的多，待到上级机关部门进行检查时才补办手续。同时，拆旧复垦补偿耕地的工作相比征地的工作显得稍有滞后，这些都导致挂钩工作与计划偏离，不能够得到有效的监测和控制，影响政策的顺利推行。

2.4 农民合法权益得不到保障

一方面，过度追求周转指标、先占后补等错误行为侵害了当地农民的合法利益；另一方面拆旧建新都需要对征地农民进行补偿，而补偿的标准相对较低，农民心中的期望补偿值未得到实现，并且在绝大多数试点区域，土地收益大部分被政府拿走。挂钩工作涉及到多方面的内容，拆旧区需要将农村建设用地，其中绝大部分为农村宅基地复垦为耕地。有可能被征收的宅基地是农民的唯一住房，那么能不能得到一套新的住宅、对这套住宅是否拥有持久的所有权、能否保证子孙后代的用房等都是需要考虑的问题，而这时候的补偿标准就显得稍低；但因农民没有实际的话语权，只能低头默认。被征地的区域虽然会通过建设基础设施等手段提高当地的居住和生活环境，但相应的生活成本也随之提高，而这一部分费用也没有被考虑到补偿的范畴。项目实施工作的主导是政府部门，加之农民不懂相应的运作方式和能力，使得建新区土地出让的事宜全是由政府部门操作，实际得到的收益都被政府部门拿走，留给农民的只有极少部分。这些都是农民权益未得到保障的表现，因此，如何在挂钩工作中还利于民是需要重新认识的重要问题。

2.5 村镇规划相对落后

我国村镇规划的体系相对来说还不是很完善，规划编制的质量也稍有不足，城镇建设的步伐也偏慢。导致城乡建设用地增减挂钩工作与村镇规划不衔接，田、水、路、林、村的整治没有得到综合的考虑和规划，在试点工作中也没有考虑到试点工作与当地农民的就业、区域产业的发展以及当地新农村建设工作的整体协调推进。

3 炎陵县城乡建设用地增减挂钩项目概况

3.1 研究区域概况

炎陵县位于湖南的中东部，东与江西吉安市的井冈山市和遂川县交界，西接安仁，南邻桂东、资兴，北边则接茶陵。地形以山地为主，占86.7%。亚热带季风气候，四季分明。区域自然资源丰富，丰富的降水量带给该县丰富的水资源。2010年炎陵县城镇建设用地总量为489.79公顷，农村居民点2769.69公顷，交通水利用地714.59公顷，较2009年均有一定幅度的增长。从炎陵县历年土地利用相关指标变化情况可知，城镇建设用地需求在不断增长，从2010年的169.3公顷变为2010年的489.8公顷，表示城镇在向外不断扩张，占用近郊区用地，也必然会造成近郊地区耕地面积的减少。根据株洲市统计年鉴，2001年至2010年间株洲耕地面积共减少了2513.15公顷。结合炎陵县土地利用的实际情况，可以发现其土地利用存在以下问题：一是耕地面积较少，所占比重不大，且受山地地形地貌的影响，分布散乱；二是土地集约利用水平不高，城乡二元结构现象明显，单位建设用地所创造的GDP低于市均水平。

3.2 拆旧建新区概况

项目区由拆旧区和建新区组成。拆旧区主要分布于7个乡镇中的29个行政村，总拆旧面积为18.69公顷，其中建设用地共17.88公顷，农村道路用地共0.63公顷，沟渠共0.06公顷，坑塘水面共0.11公顷。建新区总面积17.35公顷，其中耕地3.9611公顷；只有一个地块，设在霞阳镇中团村和颜家村，计划建设成为工业园区厂房。

本项目计划申请17.35公顷即260.25亩增减挂钩周转指标，用于工业园区的建设和开发，将由炎陵县人民政府根据区域实际情况及发展要求，预计2014年将完成周转指标的使用。

4 对推进炎陵县城乡建设用地增减挂钩工作的建议

4.1 提高农民话语权，保障农民利益

在挂钩工作中，因为基本都是政府主导，加上农民身份背景问题，导致农民在征地、补偿、收益分配等环节上很难有机会发表自己的看法、表达自己的愿望，造成农民宅基地被强拆、征地及相关补偿费用偏低、后期收益上达不到自己的预期水平。这些不免给挂钩工作的推进带来不少障碍。炎陵县正在实施挂钩工作，应该避免此类问题的发生。在实施中，相关工作人员应当深入基层，多和当地农民沟通，让农民积极发表自己的观点，参与到挂钩工作上来；政府部门应该充分听取农民的意见和心声，了解农民所想，制定合理的补偿计划和收益分配计划，确保农民基本利益不受侵害。要加大项目的公示度，对挂钩工作的实施方案，要在实施前与当地农民举行座谈会，说明挂钩工作的实施计划以及其中涉及到的征地、拆迁、补偿、安置、土地整理后的用途、土地收益的分配等问题；同时可成立农民监察组，对项目的实施情况进行监督，也可避免有些政府官员的自利行为。

4.2 规范挂钩工作的程序

一要按照先拆后建的原则推进挂钩工作，确保耕地面积不减少、质量不下降。许多挂钩项目区在拆旧区未完成土地复垦工作时就开始建新区的建设工作，导致后期无力分心或者不愿意投入精力到拆旧工作上，使得拆旧区耕地的复垦工作得不到保障，周转指标迟迟得不到归还。对此，炎陵县的挂钩工作应该在建新区工作开展之前完成对拆旧区新增耕地的验收，检验其面积和质量是否合格，通过检验的地区才可以进行下一步的建新工作。二要加强验收标准，避免出现归还的耕地指标面积和质量都合格，但相应的灌溉、配套设施等没有跟着完善的现象。本项目拆旧区地块灌溉设施缺乏，但周边都有池塘、河流等可以作为灌溉的来源。在土地整理后，应该要修建好相应的灌溉、交通等配套设施，保证新增耕地的耕作条件。

4.3 提高村镇规划编制质量和效率

对于出现挂钩工作与村镇规划不衔接的问题，应该切实提高村镇规划编制的质量和效率，用前瞻性的视角合理安排村镇的功能布局、土地利用布局、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等方面的内容。使挂钩工作做到与耕地保护尤其是基本农田保护相符合，与村镇产业发展相结合，与地方新农村建设工作相切合，与土地利用规划相协调。

4.4 对炎陵县城乡建设用地增减挂钩运作模式选择的建议

在炎陵县实际条件的限制下，建议选择以政府为主导的运作模式。一方面炎陵县此次城乡建设用地增减挂钩试点工作是该县的第一次试点，相关经验相对欠缺，不具备通过市场运作的能力；另一方面，试点地区多为农村地区，农民的思维缺少长远性，偏重短期利益。以市场为主导的运作模式若是不能给予符合农民期望的收益，执行效果会较差，需要借助政府的威望；但反过来若是许诺的收益过大，则又容易造成农民因为短期利益而盲目放弃土地所有权，进而扩大实际使用的周转指标，需要政府理性引导。

5 结论与展望

5.1 结论

本文通过对增减挂钩的相关理论进行整理，并结合炎陵县2012年城乡建设用地增减挂钩试点工作的实际情况进行案例分析，得出以下结论：

（1）城乡建设用地增减挂钩工作的实施可以为城镇建设用地的扩张腾出空间；可以利用级差地租收益改善农村生产生活条件，推进地方新农村建设；可以提高土地利用效率，优化城乡土地资源配置；可以促进农村居民点向中心村集中，提高土地的集约利用；可以推动城乡统筹发展工作的前进。

（2）炎陵县经济发展快速，经济结构也在不断优化调整，第二、第三产业的比重在不断加大，但建设用地的需求也在不断增加，造成耕地面积不断下降；同时，整体的土地集约利用水平不高，单位建设用地面积产值小于株洲市市均水平，城乡二元结构现象突出，挂钩工作的实施是迫切的。

（3）挂钩项目区选址合理，总拆旧面积18.69公顷，建新面积17.35公顷，相关工作计划较为周详，周转指标使用及规划计划符合实际情况，项目投资成本及收益计算清晰，实施后的预期效果明显，不仅可以为农村建设结余大量资金，对社会及生态同样有不可估量的作用。但也存在資金保障力度不够、农民合法权益难得到保障、村镇规划相对落后、与挂钩工作不衔接等问题。

（4）对炎陵县的挂钩工作提出几点建议：一要在实施过程中积极探索以市场为主导的运作模式；二要提高农民话语权，保障农民利益；三要规范挂钩工作程序，避免建而未拆的现象；四要提高村镇规划的质量，做到前瞻性。同时建议本次挂钩工作的运作模式选择政府主导型，以避免经验不足、执行力度不够等方面的缺陷。

5.2 展望

本文结合了具体的城乡建设用地挂钩项目来对挂钩工作进行分析，一方面跳出了理论框架的束缚，另一方面又可以避免理论分析的主观性，使结论更加贴近客观实际，具有较强的应用价值，这也是本文的创新之处。同时随着项目进程的推进，可以通过观察项目的实施情况及效果，对比本文研究成果，总结其中不足之处，发现问题，改正问题，为炎陵县乃至全国城乡建设用地地增减挂钩工作的实施奉献宝贵的经验。

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