城市公用事业发展面临的问题及对策

王晓伟

[摘 要] 城市公用事业提供的产品和服务质量直接影响人民生活水平，其发展水平是衡量经济社会发展程度的重要指标。目前，城市公用事业发展中存在的垄断经营、资金和制度保障不到位、经营管理不规范等突出问题直接影响其进一步发展，当前应考虑从提升竞争格局、制订长远规划、加强公司治理等方面入手进行化解。

[关键词] 公用事业；问题；对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 065

[中图分类号] F299.24 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）12- 0104- 02

城市公用事业主要包括供水、供电、供热、垃圾处理、污水处理、燃气供应、城市交通等行业，近年来，随着企事业单位改革的不断深化，部分城市在公用行业逐步引入了市场化运行模式，公用事业发展呈现出政府主导、主体多元、服务优化、公众参与的良好趋势，但同时，也出现了一些制约发展的突出问题亟待解决。

1 城市公用事业发展中存在的主要问题

（1）公用行业的垄断经营依然比较严重，整体活力不足。公用行业服务于公众的特性决定了其天然的垄断趋势，但经济社会发展到一定规模，要提高公用行业的服务水平和产品质量，必须打破垄断引入竞争机制。目前，虽然部分城市在供水、排污、供热等行业引入了竞争机制，但是实质性的竞争格局并没有形成，社会公众和各类单位等公用事业的服务对象，实际上很难自由选择服务和产品的提供者，只能被动接受所在区域公用企业的服务和产品，因此公用行业目前的竞争仍是分割区域后的变相垄断。例如，一个城市可能有四五家供水或供热企业，但是具体到某位居民或单位，其住所和办公地就决定了由谁提供自来水和暖气，其并无太多的选择自由。正是由于公用行业的上述特点和改革的不到位，导致目前大部分公用行业的垄断经营并无实质改观，行业发展整体活力不足。

（2）公用行业的持续发展缺乏资金和制度保障，缺乏长期规划。公用产品主要是政府主管部门按照保本经营、略有盈利的原则定价，在价格未放开的前提下，民间资本对进入公用行业持观望态度的居多。在目前的定价机制下，公共产品的价格形成主要考虑日常运营成本，对于前期投入的大量项目建设资金没有形成补偿机制，例如供水需要建设水源、水厂、管网等，考虑到公共产品的属性和社会公众的承受能力，这些一次性的大量投入在价格中很难体现。在依靠日常运营收入无法弥补建设资金的情况下，公用行业主要依靠融资维持建设，因此政府性债务中相当比例的资金投入到公用行业的项目建设中。大部分地方政府的财政对公用行业的补贴也限于运营亏损的弥补，对项目建设的投入不足，对公用行业的长远发展特别是资金来源规划不到位，在诸如管网寿命到期更换等需要大量投入的情况时，将面临严重资金困难。

（3）公用行业的经营管理粗放，会计核算和资金管理不够科学、规范。大部分公用事业单位的内部管理水平不高，主要体现在企业的内控机制不健全，业务流程不规范，跑冒滴漏现象严重；企业的会计核算不科学，对资产的核算不完整，对成本收入的核算不清晰，对资金的管理效率不高。为了保证正常运转，在主营业务收入难以增加的情况下，许多公用企业采取扩展相关的设备生产、施工等业务增加收入，从而导致企业的其他业务收入远高于主营业务收入。同时，部分企业对建设项目、主营业务、其他业务的成本核算区分不清，导致公用产品的成本不清，例如对于供热企业，供热价格的形成建立在企业成本清晰的基础之上，如果对供热成本核算混乱，最后就出现供热价格的形成没有说服力，对供热价格的调整也会引起居民的不满意。

2 破解城市公用事业发展难题的建议

（1）进一步放开公用行业市场，从提升产品和服务质量入手，推动形成竞争格局。在公用行业垄断格局依然存在，破解难度大的情况下，应当进一步加大公用事业的市场开放力度，引入更多的市场主体参与竞争。在现阶段政府定价，完全市场化难度大的前提下，可以通过政策引导、舆论监督、多方参与，促使企业提高产品和服务质量，从而在高层次推动行业发展，在质量竞争中形成优胜劣汰，保护社会整体利益。对于长期经营不善、服务质量不高、社会公众不满意的公用企业，政府应当强制其退出市场，同时，对管理规范、服务高效的企业，可以通过增加市场份额，加大补贴力度等方式进行支持。

（2）制订公用行业发展规划，从制度上保障各方利益，从资金上保证长远发展。公用事业发展必须立足长远，进行严密、科学的规划，从城市整体规划、产业布局、市场主体、业务运转、资金筹集、价格形成等方面统筹考虑，特别是要结合公用行业的特点，既保证公用企业的持续经营，避免挫伤企业经营发展的积极性，又要防止公用产品和服务的价格过高，维护公用事业的公共属性。公共财政应当进一步加大对公用事业的投入力度，通过财政预算安排稳定的补助资金，确保公用企业保本经营，同时让公众享受实惠。同时，考虑到公用企业的资产变现性差、现金流稳定、社会公益性强等特点，引导和鼓励金融企业加大信贷支持力度，解决融资难的问题。

（3）公用企业要加强公司治理，提高持续经营能力。公用企业特别是公司化治理尚不到位的企业，要加强内部管理，从降低成本着眼，规范业务流程和会计核算，提高各项业务成本核算的透明度，在此基础上形成合理的产品和服务价格，实现市场各方利益最大化。各类公用企业应根据行业特色和自身经营情况，灵活经营多种业务，高效管理资金，在保持稳定经营的基础上稳步扩大规模，在提升质量的同时提高企业自身经营能力，避免单纯依靠优惠政策和财政补贴，强化造血能力，实现企业效益和社会利益的双赢。

总之，城市公用事业涉及社会公众利益，平衡公用企业的赢利性和公用行业的公益性是公用事业持续发展的关键，也是深化公用事业改革的难题，只有在确保公共利益的前提下，保护企业和公众等各方的利益，公用事业才能稳步发展。

主要参考文献

[1]李云雁.城市公用事业民营化改革中的政府责任[J].财经论丛，2012（3）.

[2]王俊豪.中国城市公用事业民营化的若干理论问题[J].学术月刊，2010（10）.