城市型社会管理创新的思考

杨绍波 卫金兰

[摘 要] 在经济、产业、城市、人口变化中会出现社会管理的新情况、新问题，社会管理需要创新。从特大型城市上海社会的特征和社会管理的矛盾出发，提出社会管理的价值化管理、服务化管理、规范化管理等思路和相应的社会管理体系。

[关键词] 社会管理；创新；价值化管理；服务化管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 063

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）12- 0101- 03

目前，大城市社会管理面临新阶段的问题、矛盾、机遇和挑战，如何走出社会管理的新路子是各个大城市需要思考和实践的新课题。上海等大城市信息化水平提高、城市发展模式转变、产业和人口结构变动、城市格局变化等都会带来或面临新的社会问题和社会矛盾，也对社会管理带来挑战。如何创新社会管理、提高社会管理和服务水平，需要从更深的层次、更高的战略、更实的角度来分析。

1 基本分析

据对社会管理的一般定义，广义上，是由社会成员对社会的经济、政治和文化事务等进行的管理；狭义上，是在特定条件下，由权力部门授权对非经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。本文主要是从广义上进行分析。社会管理和社会管理创新是综合性、系统性概念，参与主体多，涉及到政府、企事业单位、社区、社会组织等；管理范围多，涉及到社会关系、社会行为、社会问题、社会矛盾、社会公正、社会风险、社会稳定等方面。

从社会管理内容看，主要是管理与社会有关的政治、经济、法律、环境、文化等领域。社会管理包括外部力量对社会的管理以及社会个体或组织自我自律性的管理。社会管理有“小管理”和“大管理”之分。社会管理不是为了控制，它可以是柔性的、协同的和互动的，这是与传统单位制管理模式的根本区别，是“大管理”的核心内容，区别于“小管理”。

社会管理创新领域有社会管理的体制机制、模式、资金配置、手段、政策、技术、载体等的创新。社会管理创新更多的是“软”创新，“硬”的技术、信息等创新只是其中一部分。

2 城市型社会分析

2.1 城市型社会具有“移民”特征

上海等大城市过去由移民型，未来也由移民型，移民型社会需要文化的塑造和社会的认同，要求城市型社会管理要融合移民的社会管理和服务需求，以更好的社会管理凝聚更多的移民。经历了20世纪30年代大移民，上海自20世纪90年代起又开始了第二次大移民。这次大移民更有深度和广度，既有中国大陆各地移民又有国外、港澳台移民，既有来沪创业就业的移民也有来沪定居、休闲、养老的移民。移民在为城市带来经济活力的同时，也带来社会管理、文化碰撞、文化冲突和文化融合等问题，使社会管理更加多样化、复杂化。因此，要求提供适应不同移民群体的社会管理和服务需求。

2.2 城市型社会具有“国际”特征

上海20世纪是远东大都市，现在正在建设国际化大都市，国际人才、科技、组织、文化、金融、航运等资源集聚，国际型社会要求上海适应国际人群的社会需求，国际交往的增多需要与国际社会“磨合”。上海是开放性社会，对外开放历史久，开放程度高，开埠以来一直受海外经济和文化的影响，是东西方文化的结合点。目前上海国际化程度和深度都在发生变化，外籍人员也呈多元化趋势。据第六次全国人口普查，2010年居住在上海并接受普查登记的境外人员共有20.83万人，共涵盖了214个不同国家和地区。其中，外籍人员14.32万人；港澳台居民6.51万人。上海境外人员总量仅次于广东省，占全国20.4%。居住在上海的外籍人数居全国第一，港澳台居民人数居全国第二。外籍人员的增多要求上海国际化管理，逐步适应国际人群差异化的需求。

2.3 城市型社会具有“多元”特征

各民族、各种族、各收入人群齐聚上海等大城市，多元型社会要求社会管理“照顾”到各种人群，多元型社会要求建立多元人群的交流机制。上海多人种共聚、多民族共聚、多文化共聚，金领、白领、蓝领共同生活在大上海，社会多元化特征明显，对社会管理和服务的要求更高、更趋多样化，要求上海社会管理更有针对性、社会管理方式更加灵活、社会管理理念更有层次。

2.4 城市型社会具有“品质”特征

上海等大城市具有国内一流的设施、一流的环境、一流的品味，整个城市品质不断提升，品质型社会要求城市适应高层次社会需求，品质提高要求社会管理水平相应提高，也需要更多更高层次的社会管理人才。上海是国际国内金融、航运和商务商贸中心城市，白领文化根深蒂固，而随着上海现代服务业和高技术产业的快速发展金领阶层将不断壮大，可以说，上海是精英社会，注重生活质量和生活品位，注重生活情调、小资生活、文化内涵，要求对社会进行品质化、精细化管理。

3 现阶段社会管理面临的矛盾

3.1 经济发展与社会管理

经济波动、物价波动、房价上涨会导致社会矛盾，使社会稳定感有所减弱，抗风险能力有待增强。在上海等大城市经济增长和经济发展中，产业调整、新城建设、旧区改造、人口流动是必然的，由此导致新的社会问题和矛盾。有时，在经济发展中面临的管理问题也会涉及到社会管理的问题，有时会更多地考虑经济利益，忽视了社会管理问题带来的负面效应。

3.2 社会管理与社会服务

社会管理与社会服务界限不清晰。社会管理中行政管理意识多一些，服务意识少一些。有的本来属于社会服务的领域却带有行政管理的色彩。经济增长和发展了，旧的社会矛盾减少不多，新的社会矛盾出现了，社会面临新的发展格局。上海等大城市要建设服务型政府，对社会服务的要求更高，更应该处理好社会管理和社会服务的关系。

3.3 传统管理与信息管理

随着信息和网络技术的发展，有的传统社会管理方式已经不适应现代社会管理和社会服务的需要，而信息发展还会导致新的社会问题和社会矛盾。因此，上海等大城市需要研究信息化带来的新的社会管理的挑战和机遇，找准社会管理的矛盾和潜力点。

3.4 事前管理与事后管理

事前主动预防少一些，事后被动处理多一些。事前能够落实、效果明显的制度少一些，事后的就事论事、利益“摆平”的处理多一些。尽管上海在事前的社会管理机制设计上走在全国前列，但还需加大机制研究、创新、设计的力度。

3.5 社会控管与社会放管

政府希望社会组织发挥更大的作用，但又担心社会组织出问题，很难把握“放”与“收”的“度”，因此，社会组织发展与经济社会的要求还存在一定的距离。上海在公益社会组织发展上出现了几个亮点并在全国产生了较大的影响，但还需要在社会组织发展上进一步创新。

4 上海社会管理的方向

总体而言，可以逐步推动社会管理的4个转变，即由控制化管理、管理化管理向服务化管理转变，由事后管理向事前管理转变，由一般管理向价值管理转变，由“小管理”向“大管理”转变，如图1所示。

4.1 以服务化管理为前提

依托服务理念的管理才更能深入人心、更有效率。逐步树立社会管理中服务的理念，提升硬件设施与软件服务，优化服务型政府、社会组织、社区服务中心等实体的社会管理和服务功能。构建社会服务政府、服务网络、服务载体、服务人才、服务技术等社会服务体系，并与社会管理有机“融合”。提供更多的“沟通”渠道，提供更多的社会管理和服务信息，提供更为便捷、更为及时的社会管理和服务“产品”。

4.2 以价值化管理为根本

价值是个人、单位、企业的发展目标的体现，实现自身价值是个人、单位、企业等的高标准追求，这些也是整个社会价值体系的重要组成部分。价值由微观到宏观主要包括人生价值（生活价值、工作价值）；单位价值、企业价值；文化价值；社会价值等。通过社会管理创新，全面塑造包括海派国际文化、儒家家庭文化、和谐社区文化、邻里互助文化、移民包容文化、海派白领文化在内的东方文化价值体系，以文化发展提高社会的认同感，使个人人生理想和目标追求价值、实体的经济品牌和社会价值、区域形象价值等得以体现，逐步形成核心价值体系。美国、韩国、新加坡等国家在崛起之初也面临很多社会问题，如商业垄断、政治腐败、民族纠纷等，但都采取了一系列的措施，尤其是在文化价值领域，逐步实现社会的公平与正义，缓解了社会矛盾，增强了向心力。

4.3 以生态化管理为依托

社会本身也有“生态”，社会“生态”有其形成和发展的规律，尊重社会本身的“生态”规律是社会管理和服务的基本要求。目前社会生态存在一些与经济社会发展不相适应的情况，尤其是包括外来人群和本地人群在内的底层社会生态堪忧，影响到社会的稳定。因此，社会管理要尊重社会“生态”规律，建立社会“生态”网络。

4.4 以规范化管理为保证

相对于其他地区，上海有“规范”传统和“规范”发展的优势。因此，在社会管理方面上海要进一步发挥“规范”的优势，进一步推动上海社会管理的规范化，不断提高法制化管理水平，推动法律规范、制度规范、行为规范。社会管理很多时候是事后的“补救”，为此，要逐步推动社会管理由事后的“就事论事”式被动管理向事前的制度化主动管理，建立规范化的管理体系和长效机制。

4.5 以包容化管理为灵魂

城市包容程度的大小部分决定了移民的数量和质量、城市发展的空间、城市社会的和谐程度。结合上海等移民城市特点，进行“海纳百川”式的社会管理和服务，逐步推动思想包容、政策包容、心理包容、文化包容，逐步形成宽容、融合、互信的社会管理文化和氛围。

5 上海社会管理的对策

5.1 政策配套支持体系

增强社会管理政策的导向功能。政策上支持或奖励对社会发展和社会管理有贡献的单位和个人，支持或奖励促进家庭和睦、邻里团结的个人。对于社会组织在管理和服务中产生的税收，建议参照最低标准。创新财政管理体制机制，创新政府购买社会服务的机制，加大财政支持力度。

5.2 社会信息管理体系

打造社会信息平台，构筑信息管理体系。发展社会管理综合信息系统、综治管理信息系统、网格化管理信息系统、社区信息化系统。应用云计算、物联网等技术，发展综合性社会管理服务平台。建立综合性的社会服务热线，或建立健全专门的社会服务热线。

5.3 社会协调管理体系

建立健全社会管理的综合协调机制、综合服务机制，建立健全政社、社社、社企合作社会管理和服务体系。建设综合性的社会管理和服务中心。在大型社区、大型工程建设中设立综合性的社会管理和服务中心。进一步搭建政社合作平台，进一步扩大政社合作的试点。建立综合性的社会管理和服务基金，或者引导公益性基金投资社会服务领域。

5.4 文化价值管理体系

以文化价值为核心，构筑社会文化价值体系，用文化的凝聚力来间接推动上海社会管理。努力塑造具有中国文化内涵、上海文化特色、社会管理和服务特点的文化价值体系。如利用具有上海特色的“老娘舅”式的社会管理；对上海的文化核心价值、文化特色与社会管理和服务等进行大讨论。

5.5 社会法制管理体系

法制化管理是社会管理的保证。目前关于社会管理方面的国家和地方法规还不完善，需要给以充分的重视。结合上海的实际和地方法制权限，制定或完善有关社会管理的法规，逐步建立综合性的法制管理和服务社会的机制和体系。

5.6 社会组织管理体系

发挥社会组织的“缓冲器”作用，支持民间社会组织在提供公共产品、改善政府与社会之间关系、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体等方面的积极作用，发展社会中介组织、社会协调组织，培育社会组织的协调、组织、中介、咨询、信息等功能。上海打造社会创新孵化园、建立生态公益园以主动培育社会组织。北京建立枢纽型组织以扶持社会组织的发展。深圳推动社会工作的民间化专业化建设提升社会组织的专业能力。

5.7 社会应急管理体系

随着政治、经济、社会甚至生态环境的变化，必然会出现一些事先无法预见的社会管理和服务的“盲点”，为此，社会管理要重视和及时发现社会管理和服务的“盲点”。如构筑社会防灾体系、社会救助体系；针对新的城市布局，在新的重点区域、社区、城镇进行社会综合管理的试点和推广。

5.8 人才管理服务体系

社会管理和社会服务的公益性比较强，但从事这一行业的人员地位和待遇不高，对人才的吸引力不大，缺乏高素质人才。为此，要引进和培养社会管理和服务人才，如引进和培养社会公益组织服务人才、社会管理教育培训人才、社会管理研究咨询人才、社会应急管理和服务人才、社会宣传人才、社会信息人才、社会协调人才、社会投融资人才、跨专业的社会管理人才。

主要参考文献

[1]李敏.网络时代城市社会管理创新研究[J].理论月刊，2011（12）.

[2]田毅鹏.“过密社会”视域下城市社会管理的误区和盲点[J]. 探索与争鸣，2011（2）.

[3]张华凯.关于加强城市社会管理的思考[J].中国城市经济，2010（8）.

[4]王建宏，王进.创新城市社会管理改革的典范[N].中国改革报，2010-08-09.

[5]李建勇.上海构建特大型城市社会管理新格局的挑战与应对举措[J].上海城市管理职业技术学院学报，2009（3）.

[6]张子良.社会管理如何实现“大管理”[N].解放日报，2011-04-12.