政府干预下失衡的金融生态环境

戴静静

[摘 要] 本文通过介绍山东海龙关联担保案例，研究了海龙担保案例的形成动因；并从微观和宏观两个层面阐述了巨额关联担保的经济后果。研究发现，公司内部治理缺陷是关联担保形成的内在动因，而在政府干预下失衡的金融生态环境则是巨额关联担保发生的制度性根源。其中分税制改革和不合理的政绩考核体制为政府干预企业提供了机会和动机；金融机构在政府压力下的非市场化运作，使得国有企业预算软约束现象更为严重；而监管机构的独立性缺失更加推动了关联担保的发展趋势。本文揭示了在失衡的金融生态环境下，国有企业关联担保圈形成的一种典型作用路径，为今后的政企关系改革、金融改革和财税改革提供了理论支持。

[关键词] 政府干预；金融生态环境；关联担保

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 044

[中图分类号] F832.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）12- 0071- 03

2013年的中融信佳事件引发的“江苏担保圈”，使得9亿违规担保曝光，关联担保再一次受到关注。证监会早在2000年6月出台 《关于上市公司为他人提供担保有关问题的通知》，使得对外担保对象发生了重大变化，由原来的主要为控股股东担保转变为控股子公司担保和无关联关系的公司相互担保。由于担保对象的变化，资本市场上关联担保暴露出了新的问题：担保怪圈频频出现，如2006年的“河北担保圈”、2013年的“江苏担保圈”等。这些担保圈的发展都经历了经营不善—疯狂担保—资金链断裂—政府出面的过程，且每个担保圈中的核心上市公司都有国资控股的影子。本文借助“海龙担保圈”的案例，从企业、政府、金融机构、监管机构层面剖析了国有控股上市公司关联担保的形成动因；揭示了在失衡的金融生态环境下，国有企业关联担保圈形成的一种典型作用路径。

1 案例介绍

山东海龙股份有限公司①是我国粘胶纤维行业的龙头企业，于1996年在深交所挂牌上市，是潍坊市第一家上市公司。注册资本8.64亿元，总资产53亿元。据2011②年年报统计，公司有山东海龙博莱特化纤有限责任公司、海阳港务有限责任公司等17个控股子公司。

山东海龙的前3大股东分别是潍坊市投资公司、潍坊康源投资有限公司和潍坊广澜投资有限公司。其中潍坊康源投资有限公司由公司4 816名员工出资设立，持有山东海龙12.04%的股份，法人股东潍坊广澜投资有限公司由14名高管出资设立，持有山东海龙6.93%的股份，两公司为一致行动人，合并持有公司18.97%的股权，超过第一大股东潍坊市投资公司16.24%的股权比例。股权占比优势使山东海龙的高管在股东大会的表决中占有优势，加上国有企业的“所有者缺位”问题，高管很容易利用表决权优势，操纵董事会、监事会、其他经营机构，形成“内部人控制”（黄兴孪，2009）。

山东海龙上述股权结构形成于2004年，公司完成了管理层收购之后，像一匹脱缰的野马开始了疯狂的扩张之路。公司在2005年成立了海阳港务、海龙纺织科技等6家子公司；2007年与新农开发合作建设新疆海龙化纤。公司规模不断扩张，对控股子公司的投资额也逐渐增多，投资项目大多投资期长、投资金额大、收益慢。公司投资所需资金一小部分来自于公司自有资金，更多来自于向金融机构举债投资。而山东海龙与子公司之间的相互担保成为融通资金的一个重要途径。

通过统计公司2008-2012年的累计对外担保情况发现，2008—2012年间，山东海龙的资产负债率均大于50%，尤其是在2011年资产负债率超过100%，资不抵债的情况下，对外累计担保数量仍居高不下。另外，2008-2012年间山东海龙对其控股子公司的担保占据了关联担保的一大比例，山东海龙与控股子公司之间的相互担保使公司获得了整体发展所需的资金。

山东海龙对外担保（不含对子公司担保）对象主要是与公司签订互保协议的互保单位，而山东海龙之所以心甘情愿为其提供担保主要是为了获得对方对自己的担保。显然，企业之间的相互担保已成为公司融资的一个非常重要的途径。

根据以上分析，山东海龙担保对象主要为控股子公司和一些建立互保关系的企业。由此，围绕山东海龙的巨额担保圈逐渐浮出水面。在海龙巨额担保圈中，互保单位中潍坊市企业就有潍坊特钢、歌尔声学、山东海化等，并且海龙对其控股子公司的担保占据了关联担保的一大比例。在担保圈中，为子公司担保使山东海龙间接获得了担保资金，与企业签订互保协议也相应获得了互保单位对山东海龙的担保。海龙每况愈下的经营业绩和财务状况使子公司和互保企业因担保深陷其中，山东海龙也因巨额关联担保加大了公司的财务困境。

2011年9月2日山东海龙突然发布公告称，由于违规担保公司股票简称由“山东海龙”变更为“ST海龙”。继享受“戴帽”的特别待遇外，2012年4月2日，山东海龙由于2010年、2011年连续两年亏损，股票简称由“ST海龙”变更为“*ST海龙”。短短半年时间，公司相继被“戴帽加星”，且多次收到证监局整改通知，其中与关联担保相关的违规情况主要体现在关联担保履行程序不规范，存在签订担保合同先于股东大会审议的现象；另一方面体现在关联担保信息披露存在问题：公司关联方关系和关联方担保情况披露不完整；对外披露不及时。

2 关联担保形成动因

在山东海龙巨额违规担保东窗事发之前，政府、金融机构、监管机构应该会对此有所察觉，但却没能遏制海龙关联担保的增长趋势。这一现象让我们深思，由此下文，从企业、政府、监管机构层面具体阐述了海龙巨额关联担保的形成动因。

2.1 企业内部治理缺陷是关联担保形成的内在动因

我国上市公司大多为国有企业改制而来，政府职能的“缺位”易导致上市公司“内部人控制” （黄兴孪、沈维涛，2009），董事会和监事会的监督制衡作用有限。如前所述，山东海龙管理层的股权占比优势和国有企业的“所有者缺位”使得高管成为企业事实上的内部控制人。由此，山东海龙自2005年起开始了盲目扩张之路，先后成立多家控股子公司。然而，在公司债务危机之时，除海阳港务和海龙博莱特化纤正常运营外，其他子公司不是停产就是处于破产清算阶段。如果没有企业盲目扩张，公司绝对不需要举借如此多的债务，也就无需参与巨额担保；公司内部组织结构能若能发挥其监督制衡作用，公司的盲目扩建的决议亦不会在股东大会、董事会上顺利通过。可见，公司内部治理缺陷是山东海龙关联担保形成的内在动因。

2.2 地方政府干预下失衡的生态环境对关联担保的推动

1994年的分税制改革使得地方政府获得了财政自主权、经济管理权等，充分调动了地方政府的积极性；另外，地方政府官员的考核体制从过去的政治目标转变成经济绩效指标，包括GDP的增长率、就业率等。地方政府官员出于自身晋升的需要有动机干预辖区内企业运营。尤其是在国有企业陷入财务困境时，政府作为国有银行的最终控制人，为了保持地区就业率和社会稳定，会在企业与银行之间协调。一般而言，银行在担保借款中会建立风险预警机制，将企业对外担保额控制在合理范围内。然而，在中国制度背景下，金融机构迫于政府压力，造成对外贷款行为在某种程度上的扭曲。同时在激烈的市场竞争中，银行选择借款主体时对大型国企和上市公司更为青睐，为实现业绩增长，银行存在自动放贷的动机。金融机构迫于政府压力和行业竞争需求为国有企业提供更多担保，使得国有企业存在更严重的预算软约束现象，即银行未能坚持原先的商业约定，使企业的资金运用超过了它的当前收益范围（林毅夫、李志赟，2004）。可见，在地方政府干预下，失衡的金融生态环境是关联担保圈形成的制度根源。

就山东海龙而言，多次入围“潍坊地税纳税百强企业”，提供近1万个就业岗位，对地方政府绩效有很大的影响作用。当山东海龙陷入财务困境时，政府有动机通过直接或间接的手段满足公司资金需求。正是地方政府对山东海龙的“厚爱”使得公司关联担保行为有恃无恐。显然，政府在山东海龙的关联担保圈中起着明显的推波助澜作用。

在山东海龙“11海龙CP01”短期融资券的兑付前一两个月，公司2012年2月20日的公告显示，交通银行和兴业银行为ST海龙分别提供4 000万元的综合授信和4亿元的贷款，担保方分别是其控股子公司博莱特化纤和海阳港务，金额总计4.4亿元，恰恰弥补了短期融资券的资金缺口。难以理解的是，在海龙深陷财务困境的情况下，银行居然会冒险为其提供借款。很显然，海龙的短期融资券一旦违约，企业很可能走上破产之路，这是潍坊市政府不愿看到的。因此，政府对山东海龙的短期融资券的兑付问题相当重视，积极寻找金融机构暂时拆解。从最终的结果看，潍坊市政府与银行的洽谈的效果还是立竿见影的。山东海龙的政府背景也是银行最终自愿放贷的根本原因。

2.3 监管机构独立性受损“纵容”关联担保的发生

在我国，证监会、银监会等部门由中央垂直管理，这些部门与地方政府的关系表现为中央与地方的关系，这种垂直管理模式有助于打破地方保护主义，理论上能避免地方政府干扰。然而，在实际运行中，证监会等监管部门与地方政府之间存在诸多利益关系，其独立性在一定程度上受到损害，导致监管运行低效。同时地方政府也承担了上市公司部分监管责任，出现监管机构与地方政府监管权的重叠和冲突，造成了监管不力。

证监会对山东海龙的处罚大都集中在2011年和2012年，但山东海龙在公司内部治理、财务管理和信息披露方面的问题并不是一天形成的。此案例中监管机构的独立性以及监管效力的折扣性已是不争的事实。

3 关联担保的经济后果

3.1 微观层面

巨额关联担保加大公司财务风险，使公司深陷财务困境。山东海龙2010年和2011年连续亏损的情况下，关联担保虽有所收敛，但前期由于巨额借款纷纷到期，使得公司及其控股子公司逾期借款公告不断。在逾期借款中担保借款占了绝大部分，其中在担保借款中，关联方担保占比86.69%。公司经营性亏损数额巨大，严重资不抵债，在难以获得银行借款展期的形势下，公司已难以偿还巨额逾期债务。此时，公司的巨额对外担保就成了一颗“不定时炸弹”，因巨额担保形成的或有负债亦容易变成公司实实在在的负债，严重加大了公司的财务风险。

3.2 宏观层面

*ST海龙涉及的担保单位大都为控股子公司和互保单位，互保单位中潍坊市企业就有潍坊特钢、歌尔声学、山东海化等，并且海龙对其控股子公司的担保占据了关联担保的一大比例。据统计，担保涉及的银行有潍坊银行、建行、光大银行、交行等10余家金融机构，担保圈涉及的金额有10亿元之巨。海龙每况愈下的经营业绩以及严重的债务危机，将其慢慢地推向破产边缘。海龙一旦破产，其近10 000人的职工将面临失业，这势必会影响当地的社会稳定。一旦海龙资金链断裂，就会在前述的10亿元担保圈中产生多米诺骨牌效应，对潍坊当地企业产生严重冲击，整个潍坊市的经济发展水平均会受到影响。银行的逾期借款不能收回，会产生更多的坏账，使银行的经营状况不断恶化，如果银行没有建立良好的风险预警机制，在这种状况下，关联担保的放大效应产生的经济后果是难以想象的。

4 结 论

2012年底由潍坊市政府牵线，中国恒天集团有限公司入主山东海龙，成为山东海龙股份有限公司第一大股东。2013年7月3日，公司去帽摘星，之后，公司名称由山东海龙股份有限公司变更为恒天海龙有限公司，公司的重组将山东海龙挽救于退市破产的边缘。然而，这种政府“拉郎配”的行为不仅不符合市场化公平竞争的要求，且并没有从根源解决关联担保所带来的问题。

本文研究发现，公司内部治理缺陷是关联担保形成的内在动因，而在政府干预下失衡的金融生态环境则是巨额关联担保发生的制度性根源。其中分税制改革和不合理的政绩考核体制为政府干预企业提供了机会和动机；金融机构在政府压力下的非市场化运作，使国有企业预算软约束现象更为严重；而监管机构的独立性缺失推动了关联担保的发展趋势。本文揭示了在失衡的金融生态环境下，国有企业关联担保圈形成的一种典型作用路径，为今后的政企关系改革、金融改革和财税改革提供了理论支持。

主要参考文献

[1]陈艳利.企业集团内部交易及其限制竞争行为研究[M].北京：光明日报出版社，2011.

[2]黄兴孪，沈维涛.政府干预、内部人控制与上市公司并购绩效[J].经济管理，2009（6）：70-76.

[3]林毅夫，李志赟.政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究，2004（2）：18-27.