公共租赁住房供给方式的效应分析与评价

李想 王亚辉

[摘 要] 本文从公共租赁住房的概念及其政策实施的必要性出发，分别探讨了实物补贴和租金补贴两种公共租赁住房补贴方式的经济效应及社会效应。研究结果表明：实物补贴有利于促进房地产市场的健康发展，但可能会增加地方政府的财政压力、导致城市贫富分区严重及住房高空置率等现象；而租金补贴确保了房地产市场的效率和公平、保证了受保障人群的住房自由选取权，但可能会导致租金乱用的现象。基于此，本文提出了两种补贴方式相结合、因地制宜的补贴政策，以期使得我国公共租赁住房政策更加健康地实施。

[关键词] 公共租赁住房；补贴方式；经济效应；社会效应

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 062

[中图分类号] F293.33 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）12- 0099- 02

0 引 言

公共租赁住房虽然在我国内地是新生事物，但在香港、新加坡及欧美等发达国家和地区已经成为住房保障制度的重要组成部分。而发达国家公共租赁住房制度确实对解决我国城镇居民的住房问题有很好的借鉴作用，且有助于规避我国现行的房地产制度的不足，实现城镇稳定、健康发展具有重要意义，因此，我国当下实施公共租赁住房政策是很有必要的。

此外，根据已有的统计数据显示，2009年我国城镇居民收入房价比高达8.3倍，远远超过其他国家的同时期水平，也大大超过了合理的住房收入承受范围，结果可能导致85%的家庭无法购买商品房（《经济蓝皮书》）。然而，随着我国经济的快速发展，“房奴”、“蜗居”及“蚁族”等成为多数人群的生活常态且人数正在逐年增加，由此带来的社会不稳定因素也随之剧增。在这样的背景下，发展公共租赁住房，以较低的价格提供住房将有效地解决当前住房制度缺陷所面临的社会问题。

然而，对于公共租赁住房政策的实施，国家相关管理部门和“夹心层”群体最关心的问题应该是这种保障方式如何实施，即补贴方式的选择问题。对于国家相关管理部门来说，其最关心的是该种补贴方式的实施是否改善了需要保障群体的住房环境、是否涉及到国家财政经济及社会等安全、是否会影响房地产市场的健康发展等一系列问题；而对于需要保障的“夹心层”群体而言，其最关心的是补贴方式能否确实改善自己的住房问题，在此基础上是否可以进一步改善自己的日常生活。因此，这就需要我们选择一种较为合理的住房保障方式在兼顾政府和个人的基础上成功地实施公共租赁住房。

鉴于此，本文对我国现在主要的两种公共租赁住房保障方式（一种是“砖头”式的实物补贴，另一种是“人头”式的货币补贴）进行了概念梳理、经济效应及社会效应的分析，即本文的第一部分；之后，在分析的基础上，得出相关结论并提出相应政策参考意见，即本文的第二部分。

1 公共租赁住房“砖头”补贴的效应分析与评价

本部分主要介绍了公共租赁住房“砖头”补贴方式的经济效用和社会效用。

1.1 “砖头”补贴的经济效应分析

属于“砖头”补贴范畴的主要是指政府直接提供公共租赁住房，对达到保障要求的对象进行实物分配，然而无论是新建公共租赁住房还是收购存量住房的方式，都需要大量的财政支出，且政府的财政性补贴支出都是一次性的。因此，在公共租赁住房实物配租方式下，政府的保障性支出体现为一次性的购建住房费用的开支。

在实物配租方式下，政府的保障支出体现为一次性的购建住房费用，对财政预算会产生一定的压力。当政府实施实物配租的方式提高公共租赁住房时，其一可以采取新建公共租赁住房方式来增加住房市场的供给；其二可以采取收购存量住房的方式，但会减少住房市场的供给；因此，这两种方式均会对住房市场产生一定的影响，因而再对住房市场的供求关系产生一定的影响。

不同的实物配租方式也会对商品住房市场和租赁住房市场也会产生不同的影响，下面以新建公共租赁住房的补贴方式为例来详细分析其对商品住房市场和租赁住房市场的影响，由于篇幅所限及模型的复杂性，收购存量住房的实物补贴方式不在此给予介绍。

由于我国房地产市场的发展受政府政策的影响相对较大，任何出台的法规、政策都可能或轻或重地引起房地产市场的变化，其中公共租赁住房政策的实施也不例外。然而，与以往房地产政策不同的是，公共租赁住房政策不仅对整个房地产市场的供需产生影响，而且对房屋租赁市场也产生了一定的影响。

下面就新建公共租赁住房对房屋租赁市场和房地产市场的影响分析进行分析阐述：

（1）对房屋租赁市场的影响。由于我国房屋租赁市场主要是靠市场自行供应租赁住房，当政府实施公共租赁住房政策之后，地方政府出于政绩、社会经济稳定等方面的考虑，必然会加大对公共租赁住房的建设力度，在一定程度上会增加房屋租赁市场上租赁住房的供应量，比如租赁住房的供应从S移动到S1，即租赁住房供应增加。假设在一定时期内，政府、金融机构等不会出台相应的刺激住房需求的政策，这样住房需求在一定时期内不会发生较大的波动（假设住房需求不变），则租赁住房市场的房屋租赁价格就会适当地下降，比如从初始价格P0下降到P1。但是，根据我国的实际情况，我国公共租赁住房政策才刚实施4年，绝大多数城市的公共租赁住房的供应水平是有限的，且住房供应量远没有超过住房市场的饱和程度，在某种意义上说不会对租赁市场产生较大的冲击，因此，房屋租赁市场在一定时期内会保持相对稳定的状况。

（2）对房地产市场的影响。政府实施了公共租赁住房政策之后，在一定程度上会影响到整个房地产市场的住房价格以及对住房的需求。由于公共租赁住房的保障对象是中等偏下收入的“夹心层”群体，然而对于中国的这类特殊群体来说，其中一部分人在家庭或者朋友的帮助下是可以购买商品住房的。公共租赁住房政策的实施会吸引一部分人群放弃购买商品房，使其转而选择公共租赁住房，从而减少了一部分商品房的住房需求，在一定程度上会抑制商品住房房价的快速上涨。根据国内外住房发展的经验可知，若房屋租赁市场发展得较为成熟，其在一定程度上能够抑制商品住房价格的快速上涨，这样就有利于房地产市场的健康发展。

基于上述分析，无论是从租赁住房保障体系的角度，还是从商品房市场的角度，公共租赁住房在一定程度上都会起到相应的效果。这些效果从短期来看，将会对商品房市场产生积极的作用。然而，具体的效果还要看各地方政府的执行力度，这就需要政府的经济调控。

1.2 “砖头”补贴的社会效应分析

虽然采用“砖头”补贴形式的实物配租补贴方式能在短期内解决大多数城镇中等偏下收入群体（多指“夹心层”群体）的住房需求问题，但是也会产生较大的社会负面效应。

（1）实物配租的房源具有一定的固定性和有限性，对中等偏下收入群体提供保障的同时，必然也会剥夺了他们自由选择的权利，这样会对他们的生活和工作产生一定的影响。比如政府提供的公共租赁住房一般是不通过商品住房市场买卖进行流转的，其消费主要针对中等偏下的收入群体，其选择性相对也较低；与此同时，公共租赁住房的房源有限、地理区位相对固定且较为偏僻、住房设施条件相对简陋，且住房环境相对恶劣等，这样就导致中等偏下的收入群体不得不选择条件较差的公共租赁住房，这样对他们的生活和工作都会产生不便利的情况，可能进而会导致这些群体丧失了发展机会，比如城市中心区可能提供更多更好的工作机会，对中等偏下收入群体（尤其是刚刚毕业的大学生）的需求较多，但由于公共租赁住房远在郊区，这样必然会影响他们对工作机会的判断与选择，从而违背了政府实施公共租赁住房政策的初衷。

（2）假如政府集中大规模地建设公共租赁住房，可能会出现住房高空置率或贫富分区现象，不利于社会的稳定发展。集中建设公共租赁住房且其质量大大低于商品住房，一方面居民可能会由于社会“攀比心理”的作祟和“棘轮效应”的驱使，导致了公共租赁住房的高空置率，从而出现了“空城”或者“鬼城”的现象，浪费了大量的社会资源，不利于促进社会经济的发展；另一方面，如果中等偏下收入群体住进了公共租赁住房，这样可能会形成贫富分区的现象，可能会对公共租赁住房居民的家庭及其后代产生自卑的心理影响；除此之外，可能还会导致公共租赁住房周边住宅小区居住环境的下降，对周边城市居住产生不良的负面影响，进而不利于和谐社会的构建。

（3）由于现阶段，我国的公共租赁住房市场的监管系统还不够健全，政府在掌握住房的配租时，监控和执行的难度就会加大，公共租赁住房的退出机制难以实施，往往导致了新的住房困难，家庭无法享受到公共租赁住房的机会。如果一部分住房困难的家庭已经度过了住房困难阶段，但是其虚报收入等仍然愿意居住在公共租赁住房里，这样就占据了大量的房源，新的困难居民就很难享受到住房保障的机会。这样必然会导致社会资源配置失效率和不公平情况的发生，进而依然可能会引发社会矛盾和社会动乱。

2 公共租赁住房“人头”补贴的分析与评价

本部分主要介绍公共租赁住房“人头”补贴的经济效应和社会效应。

2.1 “人头”补贴的经济效应分析

“人头”补贴方式，即租金补贴方式，政府按月对享受公共租赁住房保障的对象发放相应的货币，相较之提供公共租赁住房来说，政府的一次性保障支出相应较小，政府的财政压力也随之较轻。

在租金补贴方式下，政府的保障支出按月发放，同时由于租金的补贴并没有对住房市场的供求关系产生较大的影响，因此，并没有导致市场效率的损失。但是，由于政府与补贴对象之间的信息不对称以及政府的监管不到位，需要保障的对象拿到补贴资金后并不一定用于公共租赁住房保障支出；如果需要保障的对象获得住房补贴资金后将其用于生活条件的改善，而非公共租赁住房支出时，则公共租赁住房保障政策实施的目的就很难达到。

基于上述分析，我们应该创新补贴租金的发放方式。首先，政府应该核定不同受保障对象所享受的补贴金额；其次，让受保障对象在市场上自行租赁合适的住房；最后，政府把租赁合约直接发放给出租业主，并且保证出租业主的总体租金收入达到市场均衡的价格水平。这样既能避免住房市场的效率损失，又能体现政策实施的公平性。

综上可知，租金补贴的保障方式对住房市场并没有产生较大的冲击，只有合理的租金补贴方式才能发挥政策的效果，这样就必然导致市场上的交易成本和信息成本的增加，但市场的效率和公平在一定程度上得到了保证。

2.2 “人头”补贴的社会效应分析

相较于公共租赁住房的实物配租的补贴方式，租金补贴方式具有更好的社会效应：

（1）由于政府不需要一次性支付过多的新建住房资金，政府的财政压力较小，这样就可以在一定程度上扩大了住房补贴的覆盖面积，能够较大范围地解决中等偏下收入群体的住房问题，这样一方面不会损失政府的执政效率，另一方面能更好地体现住房保障政策的公平性。

（2）相对于实物配租补贴方式，租金补贴可以使受保障的对象能够自由地在住房市场上选择合适的住房，一方面保证了受保障对象的自主选择权，另一方面可以保证受保障对象选择更加合适的工作机会，保障了他们的职业发展权利，这样更加符合公共租赁住房保障政策的初衷。

（3）相对于实物配租的补贴方式，租金补贴没有集中建设住房，一定程度上减少了政府的管理难度，避免了贫富分区现象的出现，不会恶化周边小区的治安环境，有利于和谐社会的构建。

3 结束语

由于“砖头”补贴和“人头”补贴的不同，其产生的效果也会截然不同，尤其各自均会产生一定的负外部性。因此，国家应该根据各城市的住房需求特点，因地制宜地实施公共租赁住房政策，确保实现社会效应和经济效应的双赢。此外，还应该把实物补贴和租金补贴相结合，以确保实现社会和个体的效用最大化。

主要参考文献

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