政府性基金管理理论浅析

张果

[摘 要] 作为政府取得财政资金的重要渠道，政府性基金是政府发挥财政职能的重要手段，对我国地方经济发展具有重要的支撑作用。随着政府性基金收入占财政收入的比重越来越大，政府性基金必须逐步走向规范化、科学化管理，将基金管理置于财政预算约束之下，充分发挥其职能。政府性基金管理的原则是基金管理的参照和指南，在理论上约束基金实际执行实践。政府职能、财政体制改革、民生财政建设及市场经济法制化建设是政府性基金管理产生的内在依据和外在条件，为政府性基金管理提供理论基础。依照事物的发展规律及内在逻辑，政府性基金管理包括审批管理、征收管理、使用管理及监督管理4个层面。

[关键词] 政府职能；财政手段；民生财政；政府性基金；管理

[中图分类号] F812.2 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）15- 0073- 03

0 前 言

作为政府非税收入的重要组成部分，政府性基金是政府发展地方经济的重要保障。但长期以来，在政府性基金的管理方面，我们缺乏完整性和系统性的管理体制，在实际管理工作中只是沿用行政事业收费的办法，国家早期出台的一些关于非税收入的管理办法中，对政府性基金的管理也仅仅是与行政性收费合并加以规范，并无单独的政府性基金的管理办法、制度或法规。由于缺乏制度性的规范，政府性基金的发展举步维艰。财政部在2004年出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综字[2004]53号），第一次以制度的形式规定了政府性基金必须按照国务院规定统一报财政部审批，重要的政府性基金项目由财政部报国务院审批，并就审批权限与审批范围做出了明确规定，“严禁各地区、各部门越权审批行政事业性收费和政府性基金项目、扩大征收范围、提高征收标推，严禁以行政事业收费的名义变相批准征收政府性基金”。2010年，财政部印发了《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号），其中对政府性基金的性质、管理主体、申请和审批程序、征收和缴库、监督检查与法律责任等做出了明确规定，从而使得我国的政府性基金管理有了制度保障。

1 政府性基金管理的基本原则

政府性基金管理的基本原则是强化政府性基金管理的理论指导，是引导、制约基金管理制度的总体纲领，主要包括5项原则：

（1）财政原则。由于政府性基金是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，从目的论的角度考量，我国设立政府性基金的目的是为了筹集财政资金，因此，财政原则是我国政府性基金管理的首要原则。

（2）辅助原则。政府性基金辅助原则确定了政府性基金在财政领域内的补充地位，即政府性基金是作为税收收入的辅助形式而存在的财政工具，在税收不足以满足财政需要或是无法实现政府特定经济目标时，政府性基金才有产生的必要与前提。政府性基金作为税收手段的补充，辅助原则意味着必须将政府性基金扩张置于约束机制下，抑制政府性基金在税收之外产生的超额负担。

（3）专款专用原则。每一项政府性基金项目的审批和设立都有明确的目的，并非用于满足政府一般财政需求，是政府为了完成特定的经济社会政策目标而设立，基金的使用用途特定，具有专款专用性。政府性基金若失去专款专用特性，征收目的模糊、不明确，则政府性基金与其他扩张性财政手段无异，违背了基金设立的初衷，必将增加政府性基金征收对象的负担，造成社会福利损失。此外，专款专用性意味着基金使用用途特定而明确，更加便于基金监督与管理。

（4）法制化原则。在我国，政府性基金是一种独特的扩张性财政手段，基金的设立和管理缺乏国外经验借鉴和参考，因此在财政体制转轨过程中，基金的总体设计缺乏法律预先参与，导致政府性基金法律制度构建滞后，政府性基金的法制化程度比较低，不利于财政民主法治化建设。因此，必须加强政府性基金的法制化建设，提高基金审批和设立的法律级次，使基金管理有法可依。经过长期的摸索与治理，我国政府性基金的管理实践逐步走向规范化、法制化，基金项目治理逐步有章可循，基金设立渐渐合理，项目种类逐渐厘清，法制化建设为政府性基金提供了有力的制度保障。

（5）按期审核原则。政府性基金的时效性比较强，基金项目在设立时即明确规定了征收年限，通过对基金项目定期进行审核评估，便于政府部门随时掌握基金运行情况，以判断基金项目的开征与使用是否继续。基金项目按期审核属于政府性基金审批制度的范畴，它与基金存在的合理性密切相关。政府性基金具有政策性特点，基金开征是否达到政策既定目标，是否偏离原有政策目的，是否可能因客观经济社会条件的变化作相应的政策调整，都需要基金审批机构定期审核基金项目执行情况，以确定基金是否因时因地做出相应变动。政府性基金按期审核要求政府部门不仅在基金执行期间对所有基金项目定期审查资金征收和使用情况，而且在单个项目征收期限结束后，对基金的政策完成情况予以评估检查。

2 政府性基金管理的理论基础

2.1 政府性基金管理与政府职能

政府职能是政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要，所发挥的功能和作用。自1988年提出转变政府职能以来，经过20年的改革探索，政府职能转变取得显著成效。我国政府正在由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。同时，随着政府职能转变，政府职能扩张的步伐也在逐渐加快，突出表现为社会公共服务职能的扩张需求不断扩大，从而引起政府事权扩张，要求政府财力随之加大。但面对政府职能扩张的现实，税收作为财政收入的主要手段，渐渐不足以满足扩大的财政需求，或者不宜于实现特定领域内的财政目标。换言之，在税收收入充足且运行良好的背景下，具有扩张性质的财政工具——政府性基金，无存在的必要。但是面对特定经济社会领域政府职能的扩张，如果运用税收手段，可能难以达到特定政策目标，甚至与目标结果背道而驰。相比而言，政府性基金这一财政手段因其目的特定、专款专用、政策导向性强等特点，能够弥补税收手段在特定经济领域的不足与缺陷，更好地实现在特定领域的政府职能。相较于其他财政手段，政府性基金的实质动因是，政府职能扩张，要求财政解决难以满足公共需求的现实问题，借助特定的财政手段实现政府在特定经济社会领域的政策目标。

2.2 政府性基金管理与财政体制改革

改革开放以来，随着我国财政体制改革逐步深化，政府性基金作为一种财政收入手段大量出现。构建和完善新财政体制、确立税收主导地位、规范预算外资金管理、整改费改税、政府性基金清理与整顿等议题拉开了财政体制改革的序幕。从某一方面讲，财政收入涌入相当数量不规范、不合法的政府性基金项目，与特定历史时期财政体制失范密切相关。规范、控制和监督一直以来就是政府性基金改革的重点和难点。而在完善的财税体制下，并不需要政府性基金这一特殊财政手段，应对政府职能扩张和财政需求延伸。因此，税收制度逐步完善、财政体制全面构建的背景正是政府性基金产生与发展的首要前提。那么，政府性基金的现实起点，即是完善基金管理从杂乱无章、数量庞杂到规范有序、有章可循的改革过程。

2.3 政府性基金管理与民生财政

财政体制改革进程中，公共财政的“民生”色彩愈加凸显，为政府性基金项目专项用途提供“民生导向”。一方面政府性基金为公共财政的“民生导向”转变提供了有力支撑。政府性基金在铁路、电力、公路、港口、机场、邮电等基础设施建设领域，不断注入资金，从而促使公共财政与经济建设逐步“脱钩”，将更多财力用于支持民生事业。另一方面政府性基金自身“民生导向”渐渐萌芽。从保障房建设、补贴蔬菜基地建设抑制菜价上涨，到专项投入电子产品废弃物回收利用促进环境保护，政府性基金也悄然萌发了“民生导向”。

2.4 政府性基金管理与法制化建设

市场经济是法制化程度比较高的经济体制，政府性基金管理的法制化是市场经济法制化的重要内容。政府性基金是为实现特定的经济社会目标而设立，每一项资金的使用用途与我国经济发展和社会稳定密切相关。实现政府性基金管理的法制化有利于进一步推动我国经济社会的健康发展。政府性基金管理法制化是指在国家宪法的基础上，制定完备的政府性基金法律、法规，将整个政府性基金纳入法律的规范和调整状态，并保证法律在政府性基金管理中到以严格的遵循和执行。政府性基金管理法制化不但能够有效地增强基金管理的法律约束力，而且为政府性基金管理实现有章可循、有法可依提供有力保障。

3 政府性基金管理的内容构成

依照事物的发展规律及内在逻辑，将政府性基金管理分为审批管理、征收管理、使用管理及监督管理4个层面。

3.1 政府性基金审批管理

开征政府性基金，必须依照法定程序围绕基金征收过程做好充足准备，政府性基金的审批管理是基金开征的起点和重点。政府性基金审批是指审批主体在一定的审批原则下依照规范性的审批制度对基金申请人所申请的基金项目做出的审批或不予审批的决定。政府性基金的审批管理制度是为开征具体基金项目而建立的，是规范和控制政府性基金开征行为的制度约束，体现了财政权力对私有财产的占有和分配，直接决定了政府性基金的合理与否。政府性基金的审批管理过程体现了国家机构之间对政府性基金的权力分配，同我国的行政管理体制密切相关。剖析政府性基金审批管理内容并探究其依据对研究政府性基金管理至关重要。

3.2 政府性基金征收管理

政府性基金征收管理制度是政府性基金管理的中心，是基金征收主体与被征收主体发生权利义务关系的重要环节，是建立政府性基金制度财政目的的重要体现，通常所有基金制度的制定与实施均是围绕基金的征收和使用而展开。由于政府性基金特定目的性特点，使政府部门在征收政府性基金时同专门的事业或建设项目密切相关，这些事业或建设项目必定隶属于多个不同的职能部门，因此，政府性基金征收的实质即是征收主体与所有行政主管部门之间的权力分配。政府性基金征收主体包括各级财政部门、税务部门及其他相关的行政主管部门，基金管理部门多且跨度大。梳理并确定政府性基金征收主体，是完善政府性基金征收制度的重要起点；而政府性基金的取得方式是基金征收征纳双方相互作用的过程，关系着征收基金的收入目的和管理结果；政府性基金的征收标准涉及政府权力的使用和基金的收入来源，是征收政府性基金的关键和核心内容；完备有效的激励约束机制是促进基金规范征收，完善政府性基金征收制度的重要保障。因此，政府性基金的征收主体、征收程序、征收方式及征收权力等方面构成了基金征收管理体系，探索政府性基金征收管理的基本内容和激励约束机制，为探究政府性基金使用、监督乃至完善政府性基金管理制度做好铺垫。

3.3 政府性基金的使用管理

政府性基金的征收与使用构成政府性基金管理的基本内容，体现了政府性基金设立的财政收入手段职能，政府性基金的使用管理关系着基金的使用方向，直接同基金受益群体发生关联，反映特定经济政策目标最终实现的效果。政府性基金资金的分配使用，能够有效地调动起各部门、各地区的积极性，对缓解地区财政压力作出了重要的贡献。一直以来，我国财政体制改革主要集中在财政收入层面，并没有对财政支出进行深层次的改革，政府性基金的使用属于财政支出层面，因此基金使用管理也未进行深入改革和优化。但是，加强对政府性基金的使用管理，对规范财政资金使用方向，提高资金使用效率具有十分重要的推动作用，为财政体制的深化改革奠定基础。

由于专款专用的特性，政府性基金的使用方向明确，区别于税收财政资金的一般使用性，每一个基金项目支出用途特定，但对于受益群体来讲，这种负担—受益存在着显著的不完全对等，无法通过一般预算管理完全实现基金使用的日常监督。因此，严格的制度约束对规范政府性基金的使用十分必要，可以确保基金使用的法律约束与民主监督有效地结合在一起，有利于进一步发挥政府性基金对特定经济社会发展的促进作用。

处理好公平与效率的关系，是解决所有基金使用管理问题的内在要求。为了突出基金使用的公平正义，政府性基金的使用应当全部纳入预算控制管理体系中，接受必要的预算监督，从而在实践层面上细化和实现基金特定使用用途和目标。进行绩效评价是提高基金使用效率的重要途径，政府性基金使用的绩效评价是指依照特定的绩效评价标准，对基金使用效果进行效益性和合理性的考察与评价。从基金项目的分类可以看出，目前我国相当数量的基金用于国家经济建设领域，政府部门基金使用效率关系着我国市场经济的运行情况，绩效评价对于提高基金使用效率至关重要。

3.4 政府性基金监督管理

政府性基金监督管理，是指具有监督权力的主体，按照法律、法规以及国务院和财政部的相关文件对政府性基金的征收、使用过程所实施的监督。作为政府性基金管理的基本内容，政府性基金监督管理是理顺财政分配关系，强化财政职能，实现基金有效控制的必要条件。基金监督管理贯穿于政府性基金管理的全过程，是为实现基金特定经济社会目标而建立的一种约束机制，主要包括对政府性基金的征收和使用行为所进行的控制约束。监督管理是一种有目的的经济活动，政府性基金的监督目标主要有两方面：一是约束政府性基金实现资源有效配置；二是促进政府性基金的规范管理，建设良好的经济发展环境，确保财政活动正常运转。前一个目标相对来讲比较具体，本质上要求政府性基金征收管理合理合法，使用管理高效公平。后一个目标从基金整体方面考虑，要求政府性基金能够为建立良好的财政管理秩序作出贡献，有效发挥财政职能作用。

政府性基金监督管理的实质是对国家财政权力的规范、约束和控制，无论是在理论上还是实践中，国家权力必须得到约束和控制，若权力不受控制和约束必然导致权力的滥用，即将权力关进制度的笼子里。在我国政府性基金发展历程中，政府性基金曾出现过度膨胀、收入滥用的现象，因其不当扩张导致了被课征群体过重的基金负担。同时，政府机构将基金作为部门自有资金，任意占用基金，造成机构庞大、人员编制混乱的不良后果。政府性基金监督管理的现实针对性，决定了基金监督在财政体制中的重要地位和作用，政府性基金必须纳入财政监督的范畴。

4 总 结

政府性基金已成为我国重要的财政收入手段，是政府尤其是地方政府收入的主要来源，为推动地方经济发展提供重要的财力保障。因此，明晰政府性基金管理原则及其理论基础，能够为政府性基金管理提供重要的理论依据，为基金管理体制的深化改革奠定基础。

主要参考文献

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