建设法治中国三题

【摘要】全面推进和实现法治中国，要把维护人民的合法权益放在首位。这是维护宪法和法律权威，建设社会主义法治的基本前提。一个民主和法治的社会所追求的基本目标就是人民的安全和社会的幸福。这是宪法和法律的应有之义，也是人民和政府的关系中政府存在的基本前提。为了有效维护人民合法权益，必须严格限制公权，用好制约和监督，保证法律的底线不被破坏。这是法治中国建设三个不可分割的要素。

【关键词】法治中国 人民合法权益 制约和监督 法律底线

建设公正权威高效的法治中国必须牢牢把握公正在法治中国的核心作用。法治中国的核心是公平正义。法治中国建设，必须紧紧围绕着公正展开，有公正才有权威和效率，而法治的权威和效率只有建立在公正的前提上，才符合马克思“每个人的自由发展是一切人的自由发展的前提”的人道目标。因此，深刻理解法治中国的公正内涵，是全面有效推进我国社会主义民主法治建设的关键。

一、法治中国应将维护人民的合法权益放在首位

改革开放以来，我国人民的生活得到了極大的改善，但社会的戾气和不满似乎越来越多。一个重要的原因，就是我们在法治建设中忽略了人民权利保障的根本性。建设法治中国，需要“举一反三”，要求我们各级政府，时时刻刻把人民的利益放在第一位，认真反思和排除不利于群众利益保障的做法，把与人民群众争利的现象统统曝光并加以改革。最近，习近平在考察黄维输油管线事故抢险工作中强调，必须把人民群众生命放在第一位，从一个侧面告诉我们，法治中国必须把人民的合法权益放在首位。这是我们在理论和实践中处理好法治中国、人民的合法利益和政府关系的基本原则。

将人民利益放在首位是社会主义民主的要求。民主才要求法治，法治产生于民主的需要。一个民主和法治的社会所追求的基本目标就是人民的安全和社会的幸福。这是人民和政府的关系中政府存在的基本前提，也是人民对政府的要求。不仅因为政府的权力来源于人民，具有为人民服务的义务，而且政府是不是守法，直接关系到人民的安全和社会的幸福能不能实现。在社会主义国家，人民固然有守法的义务，但只要政府依法行政，司法机关依法司法，人民的守法义务就不难现实。从历史上看，从来没有对不起政府的人民，只有对不起人民的政府。中国的封建王朝如此，辛亥革命后的一个个军阀政府同样无不如此。不仅如此，由于权力的独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点，不受法治制约的权力带来的灾难更是罄竹难书，……古罗马暴君尼禄一生恶贯满盈，他的信条是：我死之后哪怕洪水滔天。中国的封建皇帝在自己尽享天下美女的同时，竟发明了太监这样一个灭绝人性职业并延续近两千年。在社会主义民主法治条件下，不受法治制约的权力同样危害无穷，它们一方面大肆侵吞国家和人民的财产，如吉林省委原副秘书长王纯在担任白山市委副书记、市长、市委书记期间，全市的科级以上干部除了他儿子和儿媳外，均向其行贿且数额巨大；另一方面却视人民之冤屈于无睹，有群众因为冤屈得不到伸张屡屡上访申诉，个别人甚至跑到国外，不但影响社会稳定，也损害了国家的形象。

显然，为了人民的利益才需要法治，故法治中国首先是对政府的要求。法治是民主的要求，也就决定了法治中国首先是针对政府的概念。法治中国要求政府守法。由于历史和文化的原因，我们社会长期把法看成是治理老百姓的工具，有些干部也往往把法治理解为怎么用法律来管老百姓或让老百姓守法。其实，法治的实质是治权，这是现代法治本质的内涵。 孟德斯鸠说得好，“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。英国历史学家阿克顿勋爵指出，“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素”，并指出了“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败”的结论。必须看到，我国改革开放以来，权力的滥用和腐败已经成为中国进步的大敌，国家统计部门每年的统计，腐败都是位列一、二的影响国家稳定的根本大患。江泽民总书记曾经把腐败与亡党亡国相联系。显然，强调法治中国，必须明确其本质内涵，这就是政府必须依法行政。法治中国的基本精神就是把统治者的权力关进笼子。只有在这条件下，权力才只能为社会造福。

与此相适应，法治中国的基本使命就是保障人民的合法权益，为了人民的利益保障才需要法治。因此，法治中国也是一个保障人民合法权益的概念。法治中国不是治民，而是为人民服务，保障人民的利益。十八届三中全会提出建设法治中国，包含着维护人民权益的深刻内涵。为什么要建设法治中国？就是为了更好地保障人民的权益。这也是我们党“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的执政宗旨。早在19世纪40年代，马克思就通过对黑格尔法哲学的批判，阐明了人民先于国家，国家服务于人民的思想。而被马克思称为“第一个人权宣言”的美国《独立宣言》，也明确指出：人民是主权者，政府的一切权力来自人民，政府应服从人民意志，为人民幸福和保障人民权利而存在。我们共产党人更是把人民的利益视为国家的根本。温家宝总理多次强调，政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益。

保障和维护人民的利益与社会的稳定和秩序有密切关系。维护了人民的合法权益才有社会的和谐与稳定。法治中国是国家长治久安的前提，但在一个民主和法治的国家，法治中国的许多要素比如社会的秩序与和谐，都要通过人民的权利保障体现出来。人民的权利得不到保障，社会和国家的稳定就不可能持久。我国改革开放以来，人民的生活得到的极大的改善，但社会的戾气和不满似乎越来越多。一个重要的原因，就是我们在社会管理中片面地将人民权利的保障和社会秩序和稳定相对立。有些干部面对群众的合法利益受到侵害，不是积极主动地加以改善和救济，而是睁一只眼闭一只眼。当群众不满意有意见时，甚至不惜动用权力压制。有的地方政府，对权力没有敬畏感，而是想方设法利用权力谋利，如最近媒体报道的公安县结婚要缴“宣誓费”，被指捆绑收费“趁喜打劫，”如此种种，不但不能带来社会稳定和秩序，反而会导致社会的矛盾日益尖锐。习近平在考察黄维输油管线事故抢险工作时强调要“举一反三全面加强安全生产”，也就是要求我们各级干部在建设法治中国时，必须时时刻刻把人民的利益放在第一位，要处处以人民的利益为出发点，想为人民群众所想，做为人民群众所做，要全心全意为人民服务，为保障人民的合法利益举一反三，把不利于群众利益保障的做法统统改掉，把与群众争利的现象统统撤掉，只有这样，法治中国才能真正成为人民和谐祥和的家园，才会有真正持久的安定和有序。

二、法治中国必须加大权力的制约和监督

为了保障人民的利益，要求政府加在法治，一个重要的方面就是要加大对权力的制约。继党的十八大明确提出“建立健全权力运行制约和监督体系”后，十八届三中全会又一次提出在建设法治中国时提出要“加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系，”突出了权力运行的制约和监督制度在法治中国的地位。特别是，最近党和国家一系列重大制约和监督举频频出臺，如《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》发布，对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目，其核心就是要“把权力关进制度的笼子”；同样，日前，最高人民法院在深圳举行新闻发布会，公布了《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》。根据这些规定，从2014年1月1日后，裁判文书不上网要审批，也就是说，上网是普遍，不上网才是特例。舆论称之为是“把司法权置于阳光之下。”同时颁布的《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》，明确提出全面推进司法公开三大平台建设。这三大平台包括审判流程信息公开、裁判文书信息公开、执行信息公开平台。所有这些，都是制约和监督制度的具体化，对建设法治中国建设具有极为重要的意义。

在现代社会，对权力的制约和监督是法治的基本要求。权力是管理和服务社会的一种工具，权力运行规范，权力管理和服务社会就得体。反之，社会管理和服务就不理想，甚至会出现社会的动荡。因此规范权力的运行是现代民主法治国家的基本制度和目标，民主法治建设在某种意义上就是要将权力的运行规范化、制度化，使权力的运行受到法律的支配，而其最基本的手段就是制约和监督。历史上，不受法治制约的权力和带来的灾难可谓罄竹难书，因此，防止权力的滥用，是法治建设最根本的内容。而不受制约和监督的权力必然腐败。“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”“当一个公民获得过高的权力时，则滥用权力的可能也就更大”，这些思想所揭示的就是权力约束的重要性。反过来，权力获得了有效制约，人民的权益才能得到保障。2007年贵州省锦屏县平秋镇圭叶村，因一枚“公章”而闻名全国。他们将刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管。村里的开销须经至少三人同意后，才可将其合并起来盖章。这枚印章被网友称为“史上最牛公章”。村委会如此，政府的权力同样如此。因此，建设法治中国，必须在权力的制约和监督上下工夫。法治中国就是政府的权力运行受到严格制约和监督的政府。

历史和实践证明，用好制约和监督是把权力关进笼子的最有效途径。作为约束权力运行的两种方式，制约和监督作各有不同的特点，在设计制约和监督时，要根据权力的特点来运用制约和监督，才能用好制约和监督，有效发挥遏制权力腐败的功能。也就是说，权力的制约和监督的设计和运用要科学。如果把制约用来监督的场合或把监督用在制约的场合就难以发挥制约和监督的作用。我们社会有“如何加大对一把手监督”的提法，就用错了监督。一般来说权力运行的内部首先是制约的问题，制约的内在性、即时性、对等性等等能够及时有效地防范权力的滥用。故“一把手”首先要解决的如何制约的问题。如果没有制约，其腐败的风险极大。孟德斯鸠所谓不受制约的权力必然腐败，其中的“必然性”应当引起我们的高度重视。我们社会中，开会决策“一言堂”，经费开支“一支笔”，凡事一个人说了算的现象造成的腐败和不公还少吗？邓小平在总结我们党和国家领导制度的历史经验时曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”显然，用好制约和监督，无疑是建设法治中国，推进反腐败最重要的制度建设。

因此，法治中国建设需要进一步完善制约和监督机制。我国目前的权力制约和监督已经广受重视。但在观念上人们往往还对制约和监督不加区分，这必然会影响制约和监督制度和机制的实施。在制度的操作层面，监督的开放性还不够，主要是一种内部的自我监督，这就难以真正发挥监督的效能。我国虽然已经构成多元的监督体系，但仍是以权力监督为主，多元最后要集中到一元。这样一种监督，难以摆脱自我监督的不足。权力具有独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点，将权力的约束主要局限于自我监督，不符合作为政治文明要素之权力制约的基本原理。自我监督的实质是自律，但防止权力的滥用仅靠自律，难以从根本上防止腐败。这一点列宁说得很深刻，他曾指出，要防止滥用权力，完全依靠掌权者的“信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。”同时，我国权力约束机制中的监督和制约还没有形互补，有待进一步完善。历史和实践证明，仅有监督或仅有制约都是不够的。从制约来说，如果没有外在监督，就无法制止这个权力系统的内在腐败。虽然它有内在的制约，但内在制约也可能由于某种原因受到破坏。这种情况下就需要外界的监督加以制约。另一方面，监督也离不开制约。没有制约的监督，往往很难发挥效能。在中国，从来就不缺监督，但不少地方的监督效能并不理想，主要原因之一就是监督转化为制约的机制存在缺陷，人们感叹的监督机制苍白就与此有关。显然，承载法治中国之制约和监督使命的我国民主法治建设，已经开了一个好头。我们期望在党的十八届三中会的东风之下，我国的制约和监督体系和机制将变得更加科学和完备。

三、法治中国必须确保法律的底线不受破坏

刚刚结束的党的十八届三中全会，明确提出要建设法治中国，维护宪法和法律的权威。而维护宪法和法律的权威，必须从保障法律的底线不被突破开始，这是司法公正的基本要求。继十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要健全错案防止机制后，最近，最高人民法院出台《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，要求坚决守住防范冤假错案的司法底线。这显然是维护宪法和法律权威最有力的举措。推进法治中国建设，维护宪法和法律的权威，促进司法公正，必须保证法律的底线不被破坏。

确保法律的底线不受破坏是法律权威和和公信力的基础。法律的底线是宪法和法律实施的原则，通常称之为法律的原则，是指构成法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则，它是法治不可缺少的基本要素之一。在法律实施中，从法律到现实生活有一个适用的过程，而这个过程往往与执法和适法人员的素质及对法律的忠诚等有密切的关系。如国外法律现实主义学派主张影响案件的不是实体法的规定，而是法官的背景及其他的法官个人的非法律因素。他们甚至主张决定法官当天判决的不是法律，而是他们当天早餐所喝的咖啡是太甜还是太苦。但一个民主和法治的国家，并不意味着法律的实施是随心所欲的。这就是法律原则和底线的约束。法律的适用中可以有个人的因素，这种因素在对法律的理解的实施中在公平正义的程度上可以有一个量的差别，但由于法律原则和底线的存在，保证了法律实施公平正义的质的严肃性，从而使“一部法律管天下”成为现实。当代民主法治包括我国的民主法治，已经在理论和实践中形成了一系列体现公平正义的法律原则，如一事不再理制度，以事实为依据，法律为准绳的原则，过错原则，法无明文规定不为罪原则，有利于社会道德进步等原则。坚持法律的原则，维护法律的底线，就能保证宪法和法律的忠实实施，是建设法治中国的根本性保障。

超越法律的底线就是破坏社会的稳定。在市场经济中，保障人民的人身安全和财产和交易的安全是现代社会稳定和秩序的基本要求。在社会生活中，人与人之间，人与社会，社会与社会之间难以避免各种纠纷。纠纷的解决必须秉承法律的原则和公平正义的纠纷解决机制，只有如此，才能维护宪法和法律的权威。反之，如果法律的原则都不能坚持，动辄超越法律的底线，必须造成基本社会秩序的失控，甚至会导致社会道德和精神文明的滑坡。比如，在民事案件中，如果过错方不但不受追究，而且能够获得巨大的利益，而诚实守信的当事人不但不能从合法的经济活动中获益，反而要蒙受巨大的损失，坚持公共关怀和社会道义的人就会越来越少，与此相应，欺诈和为富不仁的现象会越来越普遍。同样地，在刑事案件中，造成社会严重危害的犯罪的人不受追究，而无辜的人却受到了不应有的处罚，甚至为之倾家荡产，对个人和社会秩序造成的道义冲击和损害是难以想象和弥补的。近年，我国社会中上访人员不断增多，这不能不是一个重要的原因。因此，对法律原则和底线的破坏，受到损害的不仅是宪法和法律的权威，也不仅仅是公民个人合法人身权和财产权的损害，而是人们对社会道义的信仰和对司法的公信和期盼。一个民主和法治国家的司法，决不能容忍违法现象，更不能公然地背离司法和法律的原则。

为了维护宪法和法律的权威，我国法律和司法界必须以更大的政治勇气捍卫法律的底线不被破坏。刚刚结束的党的十八届三中全会，明确提出要建设法治中国，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，这是我国最重要的法律原则和底线。我们看到，2013年3月26日，服刑近10载的浙江叔侄被浙江高院依法再审宣告无罪；4月25日，河南李怀亮被羁押近12年后终于重获自由；7月2日，浙江高院公开宣判18年前萧山抢劫致死案陈建阳等5被告人罪名不成立……这些备受关注的冤假错案纠正，在考验人们对司法公正信任的同时，也见证了司法机关提高公信力的勇气与决心。但是，维护司法的权威不受破坏，在纠正冤假错案的同时，必须对破坏法律底线的行为零容忍，决不能姑息任何超越法律底线的行为和责任。三中全会在健全司法权力运行机制时，明确提到，“要完善主审法官、合议庭办案责任制，上审理者裁判，由裁判者担责。”权力和责任是统一的。有多大的权力就有多大的责任。权力行使到哪里，责任就追究到哪里，权责必须平衡。这是國家权力服务于人民的基本的道义要求。必须改变我国长期存在的司法权责权分离的现状。对于造成重大社会政治后果的错案不但要纠错，而且必须追责。任何人都不能违背法律，任何人超越法律底线的行为都必须纠正并被追究责任。只有在这条件下，“破坏和滥用准则是有限制的，因为法律的护卫者和执行人最终发现自己也不能摆脱法律的裁决。”否则，我们就不可能从根本上遏制冤假错案。

与此相适应，为了保障法律的底线不受破坏，司法体制改革必须同步跟上。比如，广受质疑的河北聂树斌案、内蒙呼格吉勒图案，就涉及一个纠错程序的公平性问题。贺卫方教授在评论聂树斌案时就指出了目前中国司法纠错机制的缺陷：秦香莲到包公处告陈世美，包公大笔一挥：“请陈世美同志审查。”司法的基本原则是：任何人不能做自己的法官。自我纠错是我国司法体制的重大不足，显然不符合十八届三中会会关于“健全错案防止机制”的要求，应考虑加以改革，由没有利益关系的法院或最高法院指定审理错案。同时，对破坏法律原则和司法底线的行为必须零容忍。自我纠错之所以阻力极大，就在于自我纠错带有人情味和各种干扰，使纠错责任难以落实。

必须指出，阳光司法是为了保证法律的原则和底线不被破坏的重要制度保障，我国司法必须坚持司法的阳光化。三中全会突出强调了司法的阳光化，提出“要推进审判公开、检务公开”，“推动公开法律生效裁判文书”等，都是司法阳光化的重要举措。司法要讲证据，重事实，要依法服人，而所有的证据事实道理都必须经得起阳光的照射，这是法律底线不受破坏的重要保障。公平正义必须有阳光的保证。最高人民法院最近出台的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》，都是阳光司法的重要举措，根据这些规定，从2014年1月1日后，裁判文书不上网要审批，舆论称之为是“把司法权置于阳光之下”。只有阳光司法才能真正实现“让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”的目标。

蒋德海，中国检察学基础理论委员会副主任，华东政法大学政学理论研究所所长、教授。